草原生态补偿政策待完善 避免“错误瞄准”
章轲
中国农业大学草原生态补偿政策研究课题组最新研究发现，现行无差别化的草畜平衡奖励标准产生了“错误瞄准”的问题，难以达到遏制超载的目的。
课题组认为，下一步需要综合考虑超载程度、草场承包面积、草地生产力和每羊单位的畜牧业纯收入等因素。
3日，中国农业大学人文与发展学院教授、中国生态补偿政策研究中心执行主任靳乐山表示，明确和强化草原生态补偿的政策目标，关键是要理解好草原生态保护和牧民生计之间的冲突和协调问题，需定位好牧民生计在草原生态补偿政策目标中的位置。
草原生态功能严重弱化
草原是我国面积最大的陆地生态系统，各类草原面积近4亿公顷，占全国国土总面积的40%以上。草原既是畜牧业发展重要的生产资料，又承载着重要的生态功能。
靳乐山说，长期以来，受农畜产品绝对短缺时期优先发展生产的影响，强调草原的生产功能，忽视其生态功能，造成草原长期超载过牧和人畜草关系持续失衡，这是导致草原生态难以走出恶性循环的根本原因。
中国农业科学院的一项调查显示，与上世纪50年代相比，北方主要草原区的草产量平均下降了17.6%，下降最多的草原区高达40%。草原生态功能严重弱化。
位于内蒙东部的科尔沁草原，是我国重要的防风固沙功能区。但由于多年过度放牧与不合理的草地开发利用，导致草场退化与盐渍化问题突出，土地沙漠化面积大，成为沙尘暴的重要源区，对我国东北和华北地区生态安全构成严重威胁;呼伦贝尔草原近年来也由于过度放牧与草地不合理开发利用导致草地生态系统的严重退化，表现为草地群落结构简单化、物种成分减少、土地沙化面积大、鼠虫害频发。
近年来，草原的生态功能逐渐受到重视。农业部门的研究显示，由于草原植物水平地紧贴地面，光照面积较大，且植物体中绿色部分的比重一般高于森林，这使得其进行光合作用的效率也高于森林，其生长速度也明显快于森林。
巴黎气候变化大会正在召开。有专家对记者表示，“草原植物具有通过光合作用固碳的重要特性，理应作为应对气候变化的重要基础。”
研究表明，占我国草原面积近30%的高寒草原，其储碳量的95%在土壤层中，只要不开垦、不破坏，其固碳功能就会长期、稳定地持续下去。
农业部草原监理中心的一项研究也表明，发展草地农业，有利于减少农业生产中的碳排放。我国由于过多施用化肥，每年大约多消耗6000万吨煤。而发展草地农业，通过引草入田，利用植物作为有机肥，或利用豆科牧草的固氮特性来增强土壤肥力，不施用或少施用化肥，不仅同样能提高粮食产量，还能有效保护环境，减少农业生产中碳的排放。
靳乐山介绍，我国草原生态补偿共有两个项目：一是从2003年开始实施的退牧还草工程;二是从2011年开始实施的草原生态保护补助奖励机制。靳乐山说，“草原生态保护补助奖励机制是目前中国最重要的草原生态补偿机制，是中国继森林生态效益补偿机制建立之后，第二个基于生态要素的生态补偿机制。”
草原生态保护的政策目标主要是遏制超载，具体的政策措施是禁牧和草畜平衡。国家限制超载的政策目标是希望通过实施草原生态补偿，达到草原生态保护和促进牧民增收相结合。
生态补偿政策待完善
从2011年开始，国家在内蒙古等8个主要草原牧区省份全面实施草原生态保护补助奖励政策，2012年又将政策实施范围扩大到黑龙江等5个非主要牧区省的36个牧区半牧区县，覆盖了全国268个牧区半牧区县。这是建国以来在我国草原牧区实施的投入规模最大、覆盖面最广、牧民受益最多的一项政策。
据本报记者了解，草原生态保护补助奖励机制的主要财政政策措施有四个方面：
一是实施禁牧补助。对生存环境非常恶劣、草场严重退化、不宜放牧以及位于大江大河水源涵养区的草原，实行禁牧封育，中央财政按照平均每亩每年6元的标准，对禁牧牧民给予禁牧补助。
二是实施草畜平衡奖励。对禁牧区域以外的可利用草原实施草畜平衡，根据草原载畜能力，确定草畜平衡点，核定合理的载畜量。中央财政按照平均每亩每年1.5元的标准，对未超载的牧民给予草畜平衡奖励。
三是实施牧草良种补贴。为鼓励牧区有条件的地方开展人工种草，增强饲草补充供应能力，中央财政按照每亩10元的标准，实施人工种植牧草良种补贴。
四是实施牧民生产资料综合补贴。按照每户补贴500元的标准，中央财政对牧民生产用柴油等生产资料给予补贴。中央财政将资金切块下达到省，由省级组织实施。中央财政每年对地方工作进行绩效评价，并对工作突出、成效显著的省份给予绩效评价奖励。
财政部公布的数据显示，2011年，中央财政安排资金136亿元，在内蒙古等8个草原牧区省份，全面实施草原生态保护补助奖励机制。2012年，中央财政进一步加大投入力度，安排资金150亿元，将政策实施范围扩大到河北等5省的36个牧区半牧区县。2013年，中央财政安排草原生态保护补助奖励资金159.75亿元，继续支持在上述13个省区及新疆兵团和黑龙江农垦实施这项政策，并加大对草原转变畜牧业发展方式的支持力度。
靳乐山介绍，2012年起，课题组先后对甘肃、内蒙四个纯牧业旗县进行了三次调研，调研牧户数接近700户。利用2014年内蒙古阿拉善左旗、四子王旗和陈巴尔虎旗三个旗县的320户牧户样本数据，研究结果显示，中小牧户是草原超载的主体，也是草场租入的主体，大牧户是雇工放牧的主体;草场面积是影响牧户是否超载和超载程度的重要因素;草场承包和围栏建设可能会带来草场的破碎化经营，但破碎化的程度需要综合考虑地区的草地资源禀赋和具体的草地分配政策，草地资源禀赋较差的地区更可能产生草场的破碎化经营。
利用2012年内蒙古四子王旗查干补力格苏木100户牧户样本数据，研究结果显示，草畜平衡奖励存在严重的减畜和补偿的不对等关系。
靳乐山介绍，调查发现47.9%的资金给了那些不需要减畜的牧户，减畜比例0;5.5%的资金给了那些需要减畜也愿意减畜的牧户，减畜比例1.2%;46.6%的资金给了那些需要减畜但只愿意部分减畜的牧户，减畜比例98.8%;预期能够实现的减畜比例仅为8.3%。
调查还发现，草畜平衡奖励标准所存在的问题，不只是一个单纯的标准偏低的问题，也有标准差别化的问题。“草畜平衡奖励标准需要差别化，核心在于瞄准草原超载的主体，将超载程度纳入考虑因素。”靳乐山说，这并不是鼓励超载这种现象，而是为了超载主体能够实现有效减畜所做出的合理补偿。
课题组建议，在草原生态补偿实践中，进一步明确和强化政策目标即草原生态保护，以草原生态补偿政策为主体，完善配套政策措施。草原生态补偿标准需要在原有基础上提高约35%。禁牧补助的国家标准应由6元/亩提高到8元/亩，草畜平衡奖励的国家标准应由1.5元/亩提高到2元/亩。此外，禁牧草场的选择需要综合考虑草场的生态属性和牧户的自愿性。针对当前禁牧地区不同程度存在的违禁放牧的情况，课题组建议对禁牧政策需要谨慎处理，放缓禁牧速度。