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李小云 左停:深度贫困地区脱贫攻坚——挑战与对策

中国社会科学报 2018年02月08日 报道 浏览次数:

党的十八大以来,我国的脱贫攻坚取得了决定性进展。在这5年中,共减贫6600多万人,年均减少1300万人以上。2017年,全国减贫人数预计达到1000万人以上。脱贫攻坚让贫困地区面貌发生了巨大变化。贫困地区自然村通电基本全覆盖,通电话达到98.2%,道路硬化达到77.9%,在自然村上幼儿园和上小学的农户分别达到79.7%和84.9%。与此同时,党中央也明确指出扶贫攻坚已经进入关键阶段。2017年6月,中央召开深度贫困地区脱贫攻坚座谈会,部署了扶贫攻坚关键阶段的工作,将深度贫困地区的扶贫攻坚列为重中之重。中央精准扶贫战略的实施,无论对于“三区三州”(即西藏、四省藏区、新疆南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州)为代表的区域性深度贫困,还是“三区三州”之外的以村庄和群体性为代表的深度贫困都产生了积极的影响,按现行收入贫困标准脱贫的目标基本可以实现。然而,深度贫困地区按照“两不愁、三保障”和与全国同步实现小康的目标要求仍然面临诸多挑战,这也是中央将深度贫困地区的脱贫攻坚列为重中之重的主要原因。

  深度贫困主要表现为大范围区域性的、相对小范围的以村庄整体性贫困为特点的和个体性的持续性贫困三个方面。其主要特征是贫困持续久(按照国际上一般的说法是贫困持续超过5年以上)、贫困程度深和多维度。目前,大范围区域性的贫困主要是指以“三区三州”为主的区域性的深度贫困。“三区三州”区域性的贫困既包括区域发展落后的区域性贫困,也涵盖大量的村庄和个体性贫困。在“三区三州”区域之外,仍然存在着大量的、分散的、相对小范围的深度贫困村庄和分散的深度贫困群体。这些贫困主要在“三区三州”之外的中西部地区、山区边缘地区和少数民族地区。就脱贫的难度而言,以“三区三州”为代表的较大范围的区域性的深度贫困是深度贫困脱贫的重点和难点所在,这主要表现在以下四个方面。

  第一,自然条件恶劣、基础设施落后,严重影响深度贫困地区的脱贫工作。深度贫困地区和处于深度贫困的村庄以及深度贫困群体所生活的地区,几乎都处在地形复杂的山区,气候条件恶劣,地质灾害多发。比如,包括“三区三州”在内的深度贫困地区,均存在水、电、路、通信四个方面严重落后的问题。基础设施的落后一方面由于地理资源条件的约束,另一方面也受制于居住分散等其他方面的因素,特别是受到频繁的地质灾害的影响。

  第二,深度贫困地区区域经济发展落差巨大,严重制约着这些地区地方政府的脱贫自我投入。深度贫困地区无论就小范围而言,还是就大范围的“三区三州”的省区而言,在经济发展上远远落后于全国平均水平。深度贫困地区所覆盖的州县在全国区域发展的排名中均处于末端。同时,这些地区在脱贫攻坚的同时还面临区域发展的困难,而这种双重压力使得这些地区的地方政府面临巨大的发展挑战。各类社会组织在这些地区也很少开展社会公益慈善活动,“最后一公里”的真空度很高。另外,深度贫困地区是我国少数民族较为集中的地区,这些少数民族在社会文化价值与主流的现代市场经济价值上存在很大断层,帮助他们有效与市场经济衔接的困难很大。

  第三,深度贫困地区基本公共服务严重落后于全国平均水平。深度贫困地区不仅接受正规教育的贫困人口比例不高,而且有幼儿园或学前班的行政村比例和有小学且就学便利的行政村比例也较低。这些地区的贫困人口地方病发病率高,但基层医院比较少,医疗专业人才匮乏。当地居民大多倾向于外地就医,而医疗费用需要在居民户口所在地报销。这种医疗在外地、到本地报销的现象给地方社会医疗保险基金和医疗救助资金带来巨大压力。另外,这些地区的居民养老保险制度设计不尽合理,造成四省藏区户籍人口参加养老保险的比例远远低于全国人口参加养老保险的比例。

  第四,深度贫困地区产业发展难度很大。深度贫困地区由于自然条件和区位劣势导致缺乏可以有效提高收入的产业基础,农牧业生产落后,农业的商品化程度也很低,农民收入严重依赖转移支付。同时,全国总体上出现了外出务工人员增数下降,建筑业和制造业就业比例下降,这也使得发展劳动力转移扶贫受到越来越明显的负面影响,在深度贫困地区的大量外出务工人员开始出现返乡回流现象。

  针对上述挑战,按照中央对深度贫困地区脱贫的要求,除了加大投入以外,还需考虑不同于其他地区的特殊脱贫策略。

  一是按照中央关于深度贫困地区脱贫的政策和乡村振兴战略的要求,加快落实各项举措。根据乡村振兴战略的要求,通过整合政府和社会各方资源加大基础设施投资力度,重点建立深度贫困地区基础设施建设基金。由于这些地区基础设施的建设成本很高,因此需要超常规投入。通过落实企业个人捐赠免税措施鼓励社会各界向这些地区的基础设施投入。同时,将这些地区的区域发展任务与脱贫攻坚衔接,考虑制定新的针对深度贫困地区脱贫和区域发展相结合的专门发展战略,特别是将十九大提出的乡村振兴战略与脱贫攻坚有机结合,使经济社会发展资源向这些地区倾斜。

  二是针对深度贫困地区的优惠帮扶措施,要根据这些地区的特殊情况做出灵活安排。可以考虑对社会组织在深度贫困地区参与精准扶贫的资金上提供优惠支持,积极推进在深度贫困地区开展政府购买扶贫服务、贫困项目,鼓励更多的社会组织直接进入深度贫困地区扶贫“最后一公里”。在脱贫实践中需要考虑当地少数民族的社会文化价值体系,切勿按照主流的市场经济要求强制他们发生改变。

  三是需要制定实施针对这些地区特殊情况的基本公共服务政策和措施。这些措施涵盖学龄前儿童、小学、村卫生医疗场所的配置等方面。新型农村合作医疗的报销制度要考虑到这些地区医疗卫生设施的特殊情况,医疗卫生服务也要考虑到这些地区地方性特殊疾病的情况。在政府财政投入无法很快到位的情况下,应鼓励社会组织在深度贫困地区开展针对学前儿童教育和营养、养老和特殊群体救助以及改善这些地区卫生服务和贫困村内基础设施等方面的工作,并建立深度贫困地区社会帮扶的协调机制,为社会组织进入深度贫困地区开展慈善捐助和社会服务创造条件。

  四是鉴于很多深度贫困地区同时又是发展乡村旅游潜力很大的地区,发展特色乡村旅游可以带动这些地区新的增长点的发育。在现代加工业难以成为主导产业的地区,发展以农户为基础的小型特殊农产品加工以及利用电商打造特色品牌,也是深度贫困地区产业发展的潜在力量。扶贫资源需要按照创新的原则在这些地区进行投入,从而提高农户产业收入在农户总收入中的比重,逐步扭转严重依赖政府转移支付的局面,这也是深度贫困地区脱贫的关键所在。

  (作者李小云、左停系中国农业大学人文与发展学院教授

《中国社会科学报》2018年2月6日第1389期

责任编辑:刘铮
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标签:深度贫困地区 这些地区 贫困 社会 发展
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