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扶贫开发70年:坚决打赢脱贫攻坚战

中国产经新闻 2019年08月19日 报道 浏览次数:

本报记者 杜文科报道

  今年是新中国成立70周年,也是打赢脱贫攻坚战攻坚克难的关键一年。国务院常务会议明确,2019年的减贫目标是要完成1000万以上的减贫任务,实现300个左右贫困县的摘帽。

  来自国务院扶贫办的信息显示,6年来,我国农村贫困人口从2012年底的9899万人减少到2018年底的1660万人,累计减少贫困人口8239万人,贫困发生率从10.2%下降到1.7%,减少了将近9个百分点。建档立卡贫困村从12.8万个减少到2.6万个,有10万个贫困村已经脱贫退出。

  有关专家指出,在脱贫攻坚战的推动下,到2020年末,我国现有标准下的农村绝对贫困人口将会从统计上消失。然而,这并不意味着贫困的消失,农村贫困特征的变化势必需要考虑农村减贫政策需要由“扶贫”向“防止贫困发生”转化。

  “扶贫模式”的艰难探索

  回顾共和国70年来的“扶贫开发”进程,大体经历了以下几个阶段——

  第一个阶段,采取多种形式的生产自救阶段。新中国建立后,针对城市大量流落街头的难民、灾民、无业人员等贫困人口,政务院于1949年12月发布了《关于生产救灾的指示》,1950年6月发布了《关于救济失业工人的指示》、7月劳动部发布了《救济失业工人暂行办法》;针对农村灾民、失业人口和老弱残疾人员,国家发放大量救济款和救济物资资助生产和“以工代赈”等措施,取得了显著成效。尤其是1959年至1961年,由于大跃进和人民公社化运动以及牺牲农业发展工业所导致的“三年大饥荒”时期,国家通过调拨发放救济粮食、救济物资等方式,支援各地战胜困难、渡过灾荒,这为减缓灾情、推动生产自救发挥了极其重要的作用。

  第二个阶段,树立个案型的扶贫阶段。1978年以后,我国迎来了改革开放。对城市救济对象的救济标准,由1979年的平均每人75元增加到1989年的273元;对实行了联产承包责任制后的农村,除了少数“五保户”继续获得国家救济金外,国家主要依靠有组织、有计划地扶持贫困户从发展生产和商品经济入手,依靠国家、集体力量和群众互助,采取干部分工负责、富裕户扶助贫困户、逐户落实等办法,帮助贫困户发挥自身潜能,达到摆脱贫困的目的。

  第三个阶段,以经济开发为主的扶贫阶段。从1983年起,国家在继续扶持贫困户发展生产的同时,投入更大力量对贫困地区实行经济开发。尤其自1994年国务院部署实施《国家八七扶贫攻坚计划》开始,在政府的领导和帮助下,各有关部门、机关、团体积极配合支持,帮助贫困地区发挥当地优势,挖掘资源潜力,开辟生产门路,实行多种经营,增强自我发展能力,从根本上摆脱贫困,逐步走上致富道路。与此同时,国家也加大了对贫困地区的扶持资金。

  在这三个阶段过程中,我国对扶贫开发政策也作过三次大规模的调整。第一次调整始于1986年,从上到下正式成立了专门扶贫机构,确定了开发式扶贫方针,确定了划分贫困县的标准,并划定了273个国家级贫困县。此后将牧区县、“三西”项目县加进来,到1988年增加到328个国家级贫困县;第二次调整是在1994年,国家启动“八七”扶贫攻坚计划,经过重新调整,国家级贫困县增至592个;第三次调整是在2001年,随着《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的出台,取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县,增加了中西部地区的贫困县,但总数不变。同时,将国家级贫困县改为扶贫开发重点县。以此为标志,扶贫开发工作进入新阶段。

  《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》的基本内容与特点包括:一是有近期、远期的规划和明确的目标,并有为实现规划要求而制订的具体计划、步骤和措施。把“治标和治本”有机结合起来,以治本为主;二是不仅帮助贫困户通过发展生产解决生活困难,更重要的是帮助贫困地区开发经济,从根本上摆脱贫困,走勤劳致富的道路;三是把政府各有关部门和社会各方面的力量,全面调动起来,互相配合,共同为贫困户和贫困地区开发提供有效帮助。

  “三西建设”探路“扶贫开发”

  1982年12月,中央财经领导小组召开会议专题研究“三西”地区农业建设发展问题,决定把“三西”地区作为全国第一个区域性扶贫开发实验地(即“三西开发建设”),计划用10年至20年的时间,每年拨款专项资金2亿元(即“三西农业专项建设资金”,简称“三西资金”),对“三西”地区进行扶贫攻坚。会议提出了“有水走水路,无水走旱路,水旱路都不通另找出路”的建设方针和“兴河西、河套之利,济中部、西海固之贫”的扶贫开发路子。

  “三西”地区是指甘肃省的河西、定西和宁夏回族自治区的西海固三个地区。因受自然条件及多种因素的限制,是历史上著名的干旱、缺水、贫穷、落后、“苦瘠甲天下”的地区,被联合国粮食开发署确定为“最不适宜人类生存的地区之一”,长期依靠国家救济维持生活。但是,甘肃河西的百万亩宜农荒地未开发利用,粮食生产潜力很大。

  根据“三西”地区的实际情况,为加快甘肃河西地区和宁夏引黄灌区商品粮基地建设,从根本上改变甘肃中部和宁夏西海固地区贫困落后面貌,国家先后制定了一系列综合措施:针对生态破坏加剧的情况,从保护和恢复该地区的生态条件入手,着手退耕还林、种草种树、推广节能灶,妥善解决燃料和饲料等问题;发展畜牧业生产,加强农业基础建设,进行基本农田、水利、人畜饮水工程、林草、农电建设等,增强抗御自然灾害的能力。

  1992年,考虑到“三西”地区部分群众还没有解决温饱问题,农业生产基本条件还没有得到根本改善,部分地区人畜饮水仍很困难,一些工程项目尚未完工等实际情况,国务院决定:三西农业专项建设资金再延长投放10年,每年继续安排专项资金2亿元。

  自“三西”地区实施扶贫开发以来,到1996年底,“三西”地区建设完成水利工程168项,新增水浇地325万亩,新增“三田”(水平梯田、沟坝地、压砂地)824万亩,移民63万人,打水窖133万眼,培训560万人次,解决了350万人、350万头牲畜的饮水问题,架设农电线路1万公里。初步改变了“三西”地区的生产条件和生态环境,农民生活得到显著改善。

  对于贫困线的确定,世界多数国家是以人们的收入状况来确定,我国主要是以达到温饱为标准来确定。国家统计局的数据显示,我国农民的贫困线标准,1985年是以年人均收入在150元人民币以下者为贫困型;以后有些地区的标准上升为200元,有些发达地区多至1000元。

  我国先后两次出台扶贫标准:第一次是1986年制定的206元的绝对贫困标准,该标准以每人每2100大卡热量的最低营养需求为基准,再根据最低收入人群的消费结构来进行测定;第二次是2000年制定的865元的低收入标准。2008年绝对贫困标准和低收入标准合一,统一使用1067元作为扶贫标准。此后,随着消费价格指数等因素的变化,标准上调至1196元。

  据统计,“三西”地区未解决温饱问题的贫困人口,由1982年的522万人减少到1992年的302万人和1996年的1608万人(数字增大是因为贫困线标准逐步得到提高)。其中,甘肃定西的农民人均收入从1982年的66元提高到2006年的1700多元;宁夏西海固地区的农民人均年收入也达到了1800多元。“三西”扶贫开发建设,改变了“三西”地区以往单纯依靠救济式的扶贫方式,开创了我国区域性扶贫开发的先河,具有重大的经济意义和深远的政治影响。

  “西部大开发”拓宽扶贫范围

  1999年11月,中央经济工作会议敲定对西部进行大开发的战略决策。会议提出,要不失时机地实施西部大开发战略,这直接关系到扩大内需,促进经济增长,关系到民族团结,要从大局、从战略的高度充分认识实施西部大开发的重大意义,要作为党和国家一项重要的战略任务,摆在更加突出的位置。随后,在同年12月份举行的全国计划工作会议上,国家发展计划委员会主任指出:“要像当年搞特区那样,加快西部地区大开发。”

  2000年1月,国务院召开西部地区开发领导小组会议,研究加快西部地区发展的基本思路和战略任务;同年3月,根据党中央和国务院的部署,国务院西部地区开发领导小组办公室正式成立并开始工作;同年10月,中共十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》,把实施西部大开发、促进地区协调发展作为一项战略任务。《建议》强调,实施西部大开发战略、加快中西部地区发展,关系经济发展、民族团结、社会稳定,关系地区协调发展和最终实现共同富裕,是实现第三步战略目标的重大举措。

  通俗地讲,“西部大开发战略”就是要“开荒”,依托亚欧大陆桥、长江水道、西南出海通道等交通干线,发挥中心城市作用,以线串点,以点带面,逐步形成我国西部有特色的西陇海兰新线、长江上游、南(宁)贵(阳)昆(明)等跨行政区域的经济带,带动其他地区发展。

  实施西部大开发的区域范围,包括重庆、四川、贵州、云南、西藏自治区、陕西、甘肃、青海、宁夏回族自治区、新疆维吾尔自治区、内蒙古自治区、广西壮族自治区等12个省、自治区、直辖市,面积为685万平方公里,占全国国土面积的71.4%。

  2001年3月,九届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》对实施西部大开发战略再次进行了具体部署。西部大开发是一项长期艰巨的历史任务,也是一项规模宏大的系统工程。西部大开发总的战略目标是:经过几代人的艰苦奋斗,建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美、人民富裕的新西部。

  2006年12月8日,国务院常务会议审议并原则通过《西部大开发“十一五”规划》,目标是努力实现西部地区经济又好又快发展,人民生活水平持续稳定提高,基础设施和生态环境建设取得新突破,重点区域和重点产业的发展达到新水平,教育、卫生等基本公共服务均等化取得新成效,构建社会主义和谐社会迈出扎实步伐。

  在党和人民的共同努力下,西部大开发取得了重大成就。首先是以加快发展为第一要务,国家不断加大对西部地区的支持力度,西部地区经济社会发展不断加快;其次是以基础设施、生态环境建设为突破口,西部地区发展的基础性问题开始得到解决;第三是坚持以人为本的指导思想,西部地区人民生活水平不断提高;第四是以改革开放为动力,西部经济社会发展活力不断提高。西部地区的经济效益和自我发展能力不断增强,城乡居民收入和生活水平不断提高,市场体系和投资环境不断完善和改善,进一步拓宽东西合作和对外开放领域。

  与此同时,在西部大开发期间,多个重点工程开始运作或是已经竣工,比如:西藏铁路、南水北调、西气东输、北煤南运、西油南输、西电东送、西棉东调、南菜北运等等。许多项目已经开始发挥经济效益、社会效益和生态效益。

  确立“脱贫攻坚”国家战略

  2011年12月1日,新华社转发中共中央、国务院印发的《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》和通知提出,为进一步加快贫困地区发展,促进共同富裕,实现到2020年全面建成小康社会奋斗目标,要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。

  通知指出,《扶贫开发纲要》是今后一个时期我国扶贫开发工作的纲领性文件。根据《扶贫开发纲要》精神,按照“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则,以与贫困程度高度相关的指标为基本依据,考虑对革命老区、民族地区、边疆地区加大扶持力度的要求,2014年在全国共划分了11个集中连片特殊困难地区,加上已明确实施特殊扶持政策的西藏、四省藏区、新疆南疆三地州共14个片区的680个县,作为新阶段扶贫攻坚的主战场。

  而在此前召开的中央扶贫开发工作会议宣布,根据到2020年全面建设小康社会目标的要求,适应我国扶贫开发转入新阶段的形势,中央决定将农民人均纯收入2300元(2010年不变价)作为新的国家扶贫标准。这个标准比2009年1196元的标准提高了92%,对应的扶贫对象规模到当年年底约为1.28亿人,占农村户籍人口的比例约为13.4%。

  2015年3月5日,在第十二届全国人民代表大会第三次会议上,李克强总理表示,当年再解决6000万农村人口饮水安全问题,新建改建农村公路20万公里,力争让最后20多万无电人口都能用上电。“难度再大,今年也要再减少农村贫困人口1000万人以上。”

  2015年6月18日,习近平总书记在贵州召开部分省区市党委主要负责同志座谈会,要求各级党委和政府把握时间节点,努力补齐短板,科学谋划好“十三五”时期扶贫开发工作,确保贫困人口到2020年如期脱贫,向全国全世界立下了扶贫攻坚决战决胜的军令状。

  2015年11月27日至28日,中央扶贫开发工作会议在北京召开。习近平总书记出席会议并发表重要讲话强调,消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是我们党的重要使命。全面建成小康社会,是我们对全国人民的庄严承诺。

  2016年11月23日,国务院印发《“十三五”脱贫攻坚规划》,按照精准扶贫精准脱贫基本方略要求,因地制宜,分类施策,从8个方面实化细化了相关路径和措施:一是产业发展脱贫、二是转移就业脱贫、三是易地搬迁脱贫、四是教育扶贫、五是健康扶贫、六是生态保护扶贫、七是兜底保障、八是社会扶贫。这为“十三五”脱贫攻坚理顺了思路和指明了方向。

  “十三五”期间脱贫攻坚的目标是,到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障;同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。

  “坚决打赢脱贫攻坚战”

  2018年8月19日,新华社授权发布了《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》。《意见》提出,到2020年,巩固脱贫成果,通过发展生产脱贫一批,易地搬迁脱贫一批,生态补偿脱贫一批,发展教育脱贫一批,社会保障兜底一批,因地制宜综合施策,确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫,消除绝对贫困;确保贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平。

  2019年3月5日,国务院总理李克强在第十三届全国人民代表大会第二次会议上作政府工作报告时指出:2018年,三大攻坚战开局良好。精准脱贫有力推进,农村贫困人口减少1386万,易地扶贫搬迁280万人;人民生活持续改善。农村危房改造190万户;在充分肯定成绩的同时,要清醒看到我国发展面临的问题和挑战。深度贫困地区脱贫攻坚困难较多。2019年,经济社会发展的主要预期目标是:农村贫困人口减少1000万以上,居民收入增长与经济增长基本同步。要继续打好三大攻坚战,精准发力、务求实效。精准脱贫要坚持现行标准,聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体,加大攻坚力度,提高脱贫质量。

  2019年3月7日,习近平总书记参加十三届全国人大二次会议甘肃代表团的审议时指出,现在距离2020年完成脱贫攻坚目标任务只有2年时间,正是最吃紧的时候,必须坚持不懈做好工作,不获全胜、决不收兵。要坚定信心不动摇。党的十八大以来,党中央从全面建成小康社会全局出发,把扶贫开发工作摆在治国理政的突出位置,全面打响脱贫攻坚战。

  来自国务院扶贫办的信息显示,党的十八大以来,以习近平总书记为核心的党中央高度重视脱贫攻坚工作,举全党全社会之力,深入推进脱贫攻坚,取得了重大决定性成就。6年来,我国农村贫困人口从2012年底的9899万减少到2018年底的1660万人,累计减少贫困人口8239万人,贫困发生率从10.2%下降到1.7%,减少了将近9个百分点。建档立卡贫困村从12.8万个减少到2.6万个,有10万个贫困村已经脱贫退出。全国832个贫困县已经有153个宣布摘帽,2018年280多个贫困县脱贫退出。国务院常务会已经明确,2019年的减贫目标是要完成1000万人以上的减贫任务,实现300个左右贫困县的摘帽。

  中国农业大学教授、国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会委员李小云撰文称:在脱贫攻坚战的推动下,到2020年末,我国现有标准下的农村绝对贫困人口将会从统计上消失。然而,这并不意味着贫困的消失,农村贫困特征的变化势必需要考虑农村减贫政策需要由“扶贫”向“防止贫困发生”转化。

  李小云认为,首先,人类存在着一个基本生存的物质底线,所以贫困具有一定的客观性和绝对性。解决基本生存性的贫困固然是巨大的成就,但是在很多情况下贫困主要还是一个相对的概念。随着经济社会的发展,贫困标准会不断上移,农村绝对贫困的消失并不意味农村贫困的消失,减贫工作不可能终止。其次,随着生存性的绝对贫困的终结,未来农村贫困将会更多地以相对贫困的形式存在,将主要体现地区、城乡和不同群体之间在收入、社会公共服务、教育及医疗服务等方面的差距。贫困特征的变化势必需要考虑农村减贫政策的相应调整。

  为此,李小云建言,需要在战略和政策层面调整我国长期以来的农村减贫战略,克服一边生产穷人、一边扶持穷人的局面。

《中国产经新闻》2019年8月15日

注:《中国产经新闻》报是由共青团中央主管的一家综合性经济类报纸,报纸前身是创刊于1996年7月的《中国资产新闻报》。报纸总体风格是一张进入市场的综合性经济类报纸。

责任编辑:刘铮
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