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任大鹏:土地确权为盘活土地打下了基础

新京报网 2020年11月04日 报道 浏览次数:

确权颁证,是一个基础性的工作,在此基础上,怎么才能更好地发展现代农业,怎么才能让土地发挥更大的效用

新京报讯(记者 周怀宗)全国农村承包地确权登记颁证工作总结暨表彰电视电话会议2日在京召开,会上传达学习了习近平总书记重要指示。习近平指示强调:要运用农村承包地确权登记颁证成果,扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年工作,保持农村土地承包关系稳定并长久不变。改革开放以来,我国农村土地已经经历了两轮承包,第一轮15年,第二轮30年,并在30年的基础上再延长30年。到明年,一些地方第二轮的第一次30年即将面临到期,未来更长的时间里,如何做好土地承包的延长工作,如何在保障土地承包关系稳定的情况下,更好地发挥土地效应?为此,本报记者采访了中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏。

中国农业大学教授任大鹏。受访者供图

两次承包,稳定土地关系

1978年11月24日,安徽省凤阳县凤梨公社小岗村18位农民分田到户,创造了家庭联产承包责任制,也成为改革开放后土地承包的起点。

第一轮的承包经历了多次大规模的争论,才逐渐成为我国农村土地承包的基础形态。1984年中央一号文件确定承包期限为15年。到1986年,《中华人民共和国土地管理法》通过,才以法律的形式确立了家庭联产承包责任制度。到1993年,才将“家庭联产承包责任制”写进《宪法》修正案,成为我国的基本国策之一。而此时,距离第一轮15年承包期满已经不远。

任大鹏介绍,由于各地开展土地承包的时间不同,第一轮15年期满的时间也不同,大概都在1996年到1998年之间。

第一轮期满后,第二轮承包开始,1997年,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》,进一步明确了土地承包期再延长30年。2002年,《农村土地承包法》通过,标志着中国农村土地承包经营制度真正走上了法制化轨道。

“《土地承包法》的核心目的,是稳定土地承包制度”,任大鹏说,“基于此,该法建立了一系列配套制度。第一,明确了法定承包期限是30年。第二,规定要颁发相关的证书,这也是为了确定农民对土地的承包权、经营权等,给农民一个定心丸。第三,建立了不得回收土地的制度,确保农民的权益不受侵犯。但基于当时城市化快速发展等原因,改法其实也留了一个口子,即明确在特定情况下,可以收回承包的土地,比如全家迁入社区、全部成员转为非农业户口。第四,不允许调整承包地,但和前一条一样,在特定情况下,经过严格的程序,也有可能进行调整”。

延长30年,土地关系仍需稳定

2018年召开的十九大提出,“农村第二轮土地承包到期后,将再往后延长30年。”这意味着,最晚完成土地承包的地方,第二轮承包将延续到2058年。同年,我国修订《土地承包法》,以法律形式确认了第二轮承包期限延长。

“这一次修法,有两个目标,第一个是延长承包期限30年,这个延长是在原有的承包关系不发生变化的基础上,直接延长30年,也就是说,不会出现承包地大规模的调整。第二是提出三权分置,将所有权、承包权和经营权分开。这两个目标,一个是为了继续稳定土地关系,另一个则是为了盘活土地。”任大鹏说。

在中国数千年农业文明中,土地关系一直都是社会关系最重要的部分之一。进入现代化之后,土地仍然关系着无数人的利益和命运,任大鹏说,“改革开放数十年来,两轮承包,多次调整和修正承包规则,其中,稳定承包关系,都是重中之重,到今天也是这样。”

2013年,全国两会提出,“加快农村土地征收改革与完善土地流转制度;建立农村金融机制,制止地方土地生财”。土地确权由此开始。2017年,国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业农村部(当时为农业部)等共同发布《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》,这也标志着确权登记颁证的工作正式开始。

“土地确权,是以法定的形式,为承包土地的农民赋权,”任大鹏说,“这次确权,有两个明确的变化,首先,明确了承包地详细的基础信息,包括四至,承包地的东南西北都有具体的界限,再如将全家所有成员都写出确权证书,这也保护了家庭中女性的权益。其次,它可以促进土地经营权的稳定流转。有了证书,也就意味着有了法律确认的权属,对于土地流转双方来说,都会有稳定的预期,有利于他们在土地上进行长期的投入。”

确权为现代农业提供了基础

土地确权正式完成,对稳定承包关系至关重要,任大鹏说,“不论是确权也好,还是继续延长30年也好,其实都是非常迫切的工作,因为有些承包早的地方,30年快要到期了”。

农村土地承包经营权证。新京报记者 周怀宗 摄

随着确权的完成,继续推进“土地承包延长30年”的工作,又会面临着哪些问题?任大鹏解释,“二次延长工作中,确实可能碰到一些问题。首先,个别地方可能会出现人地矛盾,比如五保户去世后,承包地一般会收回集体,但其权属并不清晰,怎样才让这部分土地权属更清晰,是需要解决的问题。其次,也有个别地方,在以前承包土地的时候,存在服刑人员没有承包地的现象,如今他们刑满释放,回家后却没有土地,这也需要调整。当然,这些都是个案,是延长期限过程中要解决的极少数现象。总体而言,还是在原有承包关系不变的情况下,直接延长30年,不会出现大规模的承包地调整”。

随着现代农业的发展,土地集约化、规模化经营的现象越来越多,未来的土地承包制度,如何和现代农业发展衔接?对此,任大鹏解释,确权本身即是为现代农业的发展提供了基础。

“确权颁证,是一个基础性的工作,在此基础上,怎么才能更好地发展现代农业,怎么才能让土地发挥更大的效用?其实总书记已经指明了方向。第一,更好地推进和完善三权分置制度。第二,盘活利用土地,尤其是闲置土地。第三,确权颁证之后,土地的股份合作有了更好的基础,有利于量化股份,这在未来可以让农业合作社、土地入股等经营模式有更好的发展”。

同时,任大鹏认为,延长承包期限,也并不和规模化、集约化生产相矛盾,恰恰相反,“因为有了确权的工作,未来在土地流转的过程中,流转双方其实有了更多的保障,可以防范土地经营权流转过程中的一些问题,比如合同纠纷,业主跑路等。”

新京报网2020年11月3日

责任编辑:刘铮
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