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落实耕地保护制度大家谈

学习强国 2020年04月28日 报道 浏览次数:

作者:汤怀志

日前,《土地管理法实施条例(修订草案)》正在征求意见。新《土地管理法》对耕地保护进行了更为严格的规定。在以新《土地管理法》为核心的土地管理法律法规体系下,对于最严格的耕地保护制度该如何重新认知、监管执行、落到实处?耕地保护实践中还有哪些困难亟待解决,又有哪些探索与创新值得推广与完善?日前,来自高等院校、科研院所、自然资源部直属机构的专家学者以及地方耕地保护工作者,就相关问题进行了线上视频研讨,共议破解之道。

自然资源部原副部长曹卫星在书面致辞中提出,山水林田湖草生命共同体中的“田”即耕地资源,保护利用好耕地资源,要调动全社会共同参与的积极性,加强耕地建设性保护。

无论从粮食安全还是应对全球风险来看,坚守耕地红线都不能放松

近些年,由于耕地产能建设加强和耕地利用效率提高,粮食安全得到有效保障,让我们能够应对全球风险,我国对地缘政治、全球市场、全球变化的应对能力也在不断增强。南京大学黄贤金认为:“尤其是以耕地保护为核心的土地用途管制制度,为实现国土空间用途管制制度奠定了基础。”

放眼未来,中国科学院地理科学与资源研究所陈百明表示,坚守耕地红线不能放松。他提醒说,应充分认识到耕地的自我保护能力较弱,看到正在保护的现有耕地中还存在重金属污染、有机污染和其他问题,亟须修复治理和休养生息。

“耕地保护必须考虑特殊时期的粮食安全。”浙江大学吴宇哲分析称,要认真思考如何在灾害发生时做好风险应对,特殊时期在粮食禁运情形下不仅能保证粮食的自给自足,更要通过市场化机制满足人民的多样化需求。

落实最严格的耕地保护制度关键要破解执行难的深层次矛盾

《土地管理法实施条例(修订草案)》(征求意见稿)明确了地方人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护的第一责任人。多位专家一致认为,落实耕保责任是耕地保护全要素管护的重要环节。“如何充分调动基层政府、村集体经济组织和广大农民这些关键主体的耕地保护主观能动性,对于取得耕地保护实效至关重要。” 江西农业大学陈美球说。

关于耕保第一责任人,自然资源部国土整治中心郧文聚建议将田长制、党政同责、牵头部门首责纳入常规管理。沈阳农业大学王秋兵建议明确耕地保护属地责任,管理重心下移,将破坏耕地的现象制止在萌芽状态。河南省科学院地理研究所王国强分析称,调动地方和农民主动保护耕地的积极性,关键是将耕地除资源价值以外的资产价值、生态价值更多地发挥出来。南京农业大学吴群则认为应强化对耕地保护的监督,“耕保首责在政府,各级政府须每年向同级人民代表大会报告耕地保护责任目标落实情况。同时,还需要完善法律监督、行政监督、技术监督、舆论监督等多样化的监督途径。”

中国国土勘测规划院唐健留意到,新《土地管理法》完整保留了耕地占补平衡的内容,“新时代生态文明建设背景下,这项政策不但仍要坚持,更要补上生态内涵,实现数量平衡、质量平衡、生态平衡,同时运用经济手段,将耕地占补平衡政策用好用足。”

对耕地资源实行最严格的保护须从要素层面做起

在视频研讨会上,专家学者普遍认为应从要素层面细化耕地保护工作。

“耕地是能够以最小的投入获得最大产出的土地,是气候、地貌、土壤、地下水资源最能满足种植作物的土地。”中国农业大学孔祥斌说。

沈阳农业大学边振兴说:“我们应视耕地系统为一个生命系统,一个有感知完整有机体。”

“没有土就没有耕地。耕地是地球表面具有疏松土壤层、借助光合作用生产人类食物的土地。”中国农业大学张凤荣解释说,“地球表面”和“疏松的土壤层”的表述反映了水平纬度、垂直纬度的地理空间;“借助光合作用生产食物”这一表述既从科学上反映了耕地是由天地构成的自然生态系统,还可以将果园包括进来,将养殖用地(包括鱼塘)、设施农用地分离,方便现实中农民根据市场需求调整种植结构。

中国科学院南京土壤研究所张甘霖认为,单纯谈耕地保护抓手不足,必须通过因地制宜地对耕地构成要素进行保护来实现,相应地,还需要以技术手段实现耕地全要素监测。中国人民大学张占录认为,耕地保护范围要加大,需要从国土空间规划的层面给予强力支持。

除了在要素层面加强保护,专家学者还对耕地功能性的保护,以及耕地保护在时间、空间、人文等维度上的展开提出了设想。中国农业大学黄元仿说:“耕地保护应是以生产为核心的多功能保护,应注重对耕地功能实现条件的保护。”北京师范大学赵烨则认为,耕地及其土壤是连接食品—淡水—能源的枢纽,耕地保护要遵循“时间的持续性”,顾及子孙后代的需要;同时遵循“空间的整体性”,顾及比邻区域利益。西南大学杨庆媛建议,耕地保护要有温度,融入人文和人气,保护和传承农耕文明、留住美好乡愁记忆;在实践中应借助商业模式创新,将农田从农产品供应基地转变为城乡居民共享的“田园、果园、菜园”。

浙江省衢州市开化县池淮镇土地整治后的美丽田园景象。 赖俭 摄

以真实的科学数据和符合客观规律的趋势研判为管理决策基础

中国科学院地理科学与资源研究所邓祥征分析认为,信息的充分占有和信息的去伪存真是有效决策的基础,“有了真实的数据,我们还需遵循事物发展的客观规律,决策创新不能牵强附会,更不能全套照搬先进经验”。

耕地监测是耕地资源管理的重要手段和有效措施。南京大学金晓斌分析说,新时期耕地监测应包含资源调查和变化监测两大任务,构建以“资源家底—质量与利用—权属调查—效能评估”为主体,涵盖“边界清晰稳定—数量明晰核实—质量等别变化—产能波动监测—权属调整变化—持续利用状态”的多级综合监测体系。对于耕地监测体系的构建,中国科学院地理科学与资源研究所戴尔阜建议加强科技手段应用,逐步实现耕地资源“人在用、天在看、‘云’在算”,保证耕地资源管理精细化。北京师范大学程昌秀建议评估耕地不健康利用方式的影响,对其展开重点管控。

耕地调查与利用的分类交叉问题,会导致全国耕地面积出现误差乃至耕地保护制度空转,难以精准掌握耕地“家底”。东北农业大学杜国明分析说,造成这一结果的原因,既有调查精度限制或耕地范围界定模糊等客观因素,也有地方政府、大型企业存在不规范行为的主观因素。解决之策是进一步细化耕地分类标准及其定量化参数,以及强化调查、管理、利用、保护耕地的法律依据。

地方耕地保护须从源头明晰部门职责,形成系统合力

多位来自地方的耕地保护从业人员,从各地实践出发,对如何形成耕地保护合力提供了见解。

内蒙古土地整治中心闫旭东提出,内蒙古作为我国5个粮食净调出省份之一,存在严重超负荷耕种、超水资源承载力生产的问题,亟须找准生态安全和粮食安全的平衡点,强化占补平衡中耕地的生态功能属性,健全耕地生态功能管理体系,实现耕地保护的精细化、差异化管理。

据广西自然资源厅左旭阳介绍,广西正在探索不同主体、不同类型的建设性耕地整治新方式。例如经营主体自发“小块并大块”整治耕地,政府主导整县推进土地整治,用地单位自主推进交通沿线土地综合整治等。

“经济发达地区的耕地非农化、非粮化,以及近年来愈加严重的耕地污染、退化问题,根子在于缺乏清晰的部门职责划分。”广东省土地开发整治中心王秋香建议实行强有力的管控措施,运用高科技的监测管护技术手段,多维度增强耕地保护有效性。

黑龙江省土地利用监测和综合治理中心张爱辉建议,探索建立黑土耕地自然保护地以及黑土耕地生态保护利益补偿机制,提升村集体和农户耕地保护积极性。

江苏省耕地质量与农业环境保护站王绪奎建议,在耕地保护中运用“大食物”的概念,生产食用农产品的土地可以归并为一类进行保护。

与会专家也关注了大都市耕地功能分化现象,一些地方探索利用有限的耕地资源实现生产、生活、生态复合利用,专家建议耕地保护要关注这一趋势,平衡好精神产品、生态产品的生产供给。(作者单位:中国农业大学

i自然学习强国号2020年4月26日

注:i自然是《中国自然资源报》在学习强国的官方账号

责任编辑:刘铮
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