乡村振兴促进法解读① | 以制度化法治化全面推进乡村振兴
文 | 本刊记者 蒋 莹
民族要复兴，乡村必振兴。2021年4月29日，十三届全国人大常委会第二十八次会议表决通过《中华人民共和国乡村振兴促进法》。
党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，党中央、国务院出台了一系列指导乡村振兴战略实施的重要政策文件。从2018年7月全国人大常委会牵头启动《乡村振兴促进法》的立法程序，中央一号文件对该立法提出明确要求，到2020年6月18日《乡村振兴促进法（草案）》提请审议，再到6月1日起施行的《乡村振兴促进法》，标志着推进乡村振兴有法可依，开始驶入法治化轨道。
建立健全乡村振兴立法体系
“为了全面实施乡村振兴战略，促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家，《乡村振兴促进法》就是要把党中央、国务院确定的促进乡村振兴的政策措施以法律形式确定下来，达到乡村振兴政策措施法定化。”国务院发展研究中心农村经济研究部室主任、研究员韩杨在接受《中国发展观察》杂志记者采访时说，这有利于通过法律规范使党中央关于乡村振兴的重大决策部署得到有力落实、执行，从而充分发挥立法在乡村振兴中的保障和推动作用，确保党中央大决策部署落地行之有效，无偏差、不走样。
“《乡村振兴促进法》是乡村振兴战略的指导法、是明确政府职责的行为法、是保护农民利益的保障法、是促进城乡融合发展的促进法。”中国农业大学人文与发展学院教授，中国农业大学农业与农村法制研究中心主任，中国农业农村法治研究会副会长兼学术工作委员会主任任大鹏认为，这为促进乡村振兴提供了一系列制度和措施， 法律规定的保障措施和监督检查制度可以有效保障乡村振兴战略实施中遵循法律确立的原则和制度。
与政策相比，法律具有规范性、严谨性、强制性、可操作性等特征，制定专门的《乡村振兴促进法》，从产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设、城乡融合等方面为乡村振兴战略实施提供法制保障，明确促进乡村振兴的法律原则、法律措施，确立各级政府及有关部门在乡村振兴战略实施中的职责和行为规范，建立健全稳定、有效、可持续的保障制度， 充分尊重农民的主体地位，实现促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展的立法目标。
中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所农村室研究员蓝海涛说：“‘三农’本身是一个长期的战略问题，从打赢脱贫攻坚战到全面推进乡村振兴，需要进一步做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。伴随着改革发展的进程，有些政策已经结束了历史使命，但有些政策具有一定的长期性，国家把好的政策以法律来体现， 并形成长效机制。比如本法全文出现‘鼓励’29个、‘支持’38个，强调通过政府引导，稳定和保障乡村发展与振兴，统筹各方力量，沿着国家乡村振兴的大方向和具体指引去做。‘促进’实际上强调乡村振兴是多元主体共同参与的事情，包括政府、企业、社会组织、金融机构等在内。”
十三届全国人大农业与农村委员会委员，中国社会科学院农村发展研究所所长、研究员魏后凯认为，《乡村振兴促进法》是全面实施乡村振兴战略的基础性、综合性法律文件，它的颁布实施将使乡村振兴工作走上制度化、法治化的轨道，为全面推进乡村振兴提供了坚实的法治保障，“乡村振兴是一项长期的艰巨任务，自党的十九大报告提出实施乡村振兴战略以来，国家出台了一系列的意见、规划和政策，乡村振兴的制度框架和政策体系基本形成，这些制度和政策需要用法律的形式固定下来”。
作为我国“三农”领域的一部统领性法律文件，《乡村振兴促进法》具有鲜明特点：
一是体现了基础性和综合性。推动乡村振兴走上制度化、法治化的轨道，需要有一系列的法律文件作为保障，而《乡村振兴促进法》是一部具有统领作用的基础性、综合性法律，着重对全面实施乡村振兴战略的要求、原则、方针、主要内容和保障措施等做出制度性安排，它并不取代其他涉农法律， 做到尽量不重复。二是将重大方针政策用法律固定下来。近年来， 中央提出了一系列方针政策，如坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，坚持农业农村优先发展，坚持农民主体地位，坚持藏粮于地、藏粮于技等，将这些方针政策用法律的形式固定下来，有利于其得到有效贯彻落实。三是注重乡村振兴的长效机制。《乡村振兴促进法》从法律上对乡村振兴的体制机制做出了全面的制度安排，明确提出建立乡村振兴考核评价制度、工作年度报告制度和监督检查制度，实行永久基本农田保护制度，建立健全农村住房建设质量安全管理制度，实施乡村振兴战略财政投入保障制度， 建立农村低收入群体安全住房保障机制，建立健全有利于农民收入稳定增长的机制等。在本法中，“制度”17个，“机制”31个，可见该法十分重视制度和体制机制建设。
“很明显，作为促进法，其着重点在于促进。与其他涉农法律不同，《乡村振兴促进法》需要解决促进什么、谁来促进、如何促进等关键问题。”魏后凯指出，在促进什么方面，核心是促进乡村全面振兴和城乡融合发展，因此本法按照“五个”振兴分六章阐述了产业发展、人才支撑、文化繁荣、生态保护、组织建设和城乡融合等内容。
谁来促进？本法特别强调政府及其所属部门在全面促进乡村振兴中的作用和责任，明确提出建立健全中央统筹、省负总责、市县乡抓落实的乡村振兴工作机制， 同时鼓励、支持人民团体、社会组织、企事业单位等社会各方面参与乡村振兴促进相关活动。
如何促进？本法从法律层面明确了促进乡村振兴的路径、体制机制和政策措施。
当然，对于“促进”二字，要进行科学全面的理解。不单纯是鼓励和刺激，还需要有相应的约束和限制措施，以规范各主体的乡村振兴行为。本法明确规定，“严格禁止违法占用耕地建房”“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件”“严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄”等。
求真求实促进乡村振兴全面发展
乡村振兴离不开人才，尤其是基层的村干部带头人，现在面临着老龄化、无人愿意干的境地。蓝海涛认为，其主要原因是村干部群体社会保障机制不够完善、薪酬待遇低下，缺少吸引力等。未来，村干部群体能否像城市社区工作人员一样享受类似的待遇，需要进一步探讨，“虽然村民委员会是群众性自治组织，但运行经费要由财政统一保障的，这也是我国城乡融合发展的方向。如韩国村庄自治组织的运行经费就由本国财政保障”。
生态保护方面，农村村容村貌虽然发生了翻天覆地的变化，但是人居环境中污水和垃圾处理等问题与城市差距较大，面临最大的问题是缺乏资金来源和长效机制；在城乡融合方面，核心问题是土地不融合，尤其是农村宅基地如何进行市场化运作交易、分配和流转，现在没有探索出来，整个土地制度创新面临一定的阻碍。
他建议要制定《乡村振兴促进法》的实施细则。要以案说法、加强宣传，惩罚与表彰要形成机制， 这些都是《乡村振兴促进法》所涉及的内容。
“应该从乡村产业发展、乡村生态环境、乡村基本公共服务三方面促进乡村振兴全面突破。”任大鹏向《中国发展观察》杂志记者表示。
从乡村产业发展的角度看，长期以来，由于复杂的历史原因，乡村与城市之间发展不平衡的现象非常突出，农村优秀人才和优质劳动力进城就业、农村资金通过各种渠道流向非农产业、农村集体建设用地指标通过土地征收等方式转到了城市，缺人、缺资金、缺土地成为制约乡村产业发展的瓶颈。从乡村生态环境的角度看，由于投入不足、保护不力、监管不到位等原因，一些污染企业在城市监管越来越严格的情况下向乡村转移，农业自身面临污染，也包括过量投入施用化学品，也在一定程度上加剧了农村环境恶化趋势，如果耕地资源、水资源、生物物种资源没有得到有效保护，农村居民的人居环境长期也就得不到改善。从乡村基本公共服务的角度看，乡村教育、医疗卫生、文化体育等发展滞后，农民享有的社保、就业等与城市居民之间差距过大。这些问题，是乡村发展的短板，促进乡村振兴，也需要以解决这些问题为重点。《乡村振兴促进法》针对这些问题都做了明确规定，对于乡村文化繁荣、乡村生态保护、乡村组织建设、城乡融合发展以及扶持措施等方面，也都对解决乡村发展的瓶颈问题提供了重要的制度保障。
魏后凯认为，《乡村振兴促进法》把适用范围限定为开展促进乡村全面振兴、推动城乡融合发展等。无论是乡村全面振兴还是城乡融合发展，涉及的内容都非常广泛。各地区乡村发展情况千差万别，一定要因地制宜、分类指导、精准施策，根据各自资源禀赋、区位条件和发展基础，采取多元化模式，实行差异化促进策略。比如， 在乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴方面， 各地区都要从自身实际出发，找到突破口，探索各具特色的可行路径和模式，而不能盲目照搬、一哄而上，更不能照搬照抄城市的模式和做法。同时，全面促进乡村振兴， 还需要处理好政府与市场的关系， 充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，并通过制度安排调动全社会资源，鼓励各类主体广泛参与。此外，还需要根据地区发展阶段，循序渐进、稳扎稳打，而不能急于求成、盲目冒进，避免犯颠覆性错误。
“促进乡村产业振兴，促进乡村人才振兴，促进乡村文化振兴，促进乡村生态振兴，促进乡村组织振兴，要理解把握乡村全面振兴的核心内涵和主要抓手。”韩杨认为，要加强基层组织建设来提高乡村治理能力、治理水平，加快构建党组织领导的乡村治理体系，通过强化长久以来乡村治理方面的弱项，创新乡村治理方式，进一步提高乡村治理水平。
“‘五个振兴’与实施乡村振兴战略的总要求互为表里，相辅相成。其中的‘组织振兴’是根本和保障，主要指基层党组织的振兴。” 山东省鱼台县委常委、组织部部长王成广在接受《中国发展观察》杂志记者采访时说，近年来，山东省鱼台县深刻把握组织振兴在乡村振兴中核心地位，紧盯组织振兴关键因素，多措并举、全力推进，全面推动乡村组织振兴。前不久，在新一届村（社区）“两委”换届工作中， “零信访”“零舆情”，高质量完成全县244个村（社区）党组织和村（居）委会换届选举任务，通过组织振兴，打造推动乡村振兴强有力的“红色引擎”，为进一步推动乡村振兴、“十四五”时期经济社会高质量发展提供坚强基层组织保证。
“ 选好村干部， 共赴振兴路。”王成广认为，在实施乡村振兴战略中， 结合当地县域实际，应当努力做好以下几方面工作。选优党组织书记，发挥乡村振兴“头雁效应”。村党组织书记是实施乡村振兴的“领头雁”。强化组织建设，夯实乡村振兴“战斗堡垒”。实施乡村振兴战略，根本要靠各级组织的坚强领导。汇聚党员力量，激发乡村振兴“内生动力”。农村党员是贯彻落实党在农村各项工作的中坚力量，推动乡村振兴离不开党员作用的发挥。壮大集体经济，点燃乡村振兴的澎湃动力。产业兴旺是振兴乡村的重点和前提，只有壮大村级集体经济，才能全面推进乡村振兴。
聚焦聚力共同突破难点重在落实
“党委领导、政府主导、农民主体”，魏后凯对《乡村振兴促进法》给出了这样的概括。首先， 全面实施乡村振兴战略，需要强化党的领导地位。其次，由于农业现代化是“四化”同步的短腿，农村现代化是中国现代化的突出短板， 全面实施乡村振兴战略，加快农业农村现代化，需要发挥政府的主体作用，明确各级政府及有关部门的职责。第三，实施乡村振兴战略， 要坚持农民的主体地位，本法把它作为需要遵循的五条原则之一，并把保障农民主体地位、尊重农民意愿、维护农民合法权益摆在突出位置，贯穿到整个法律之中。此外， 实现乡村全面振兴，除了发挥政府主导、农民主体作用外，还需要引导全社会广泛参与。
“虽然政府不是实施主体，但具有领航员和保障员的双重角色。农民则是乡村建设者和受益者。” 蓝海涛向《中国发展观察》杂志记者表示，政府进一步组织、带领、引导农民去干，在建设运营的过程中为其提供公共服务，就要做好保障，缺啥补啥，包括政策供给等， “政府只有做好了这些保障，农民才会发挥更大的潜力”。
政府部门组织农民通过教育培训，来进一步引导、培育大批的现代化农民参与乡村振兴。从产业发展到生态文明建设，从乡风文明到社会文明，传统的农民主体以及固有的思想观念和能力已经不适应乡村振兴的各个方面，这需要现代化的农民参与其中，现代化的农民建设现代化的乡村，并成为主要力量进一步引领示范。一方面除了农民自身来讲，要自觉提高这种认识，另一方面很大程度上要依靠政府部门以及社会组织通过教育培训的方式来弥补不足。此外，通过举办一些让农民看得见摸得着的重要节庆活动，让他们参与其中，探寻体验现代魅力，包括文化素质方面等。
“乡村振兴，不仅仅是农民的事情，也不仅仅是政府或者农业农村行政主管部门的事情，而是需要全社会的广泛参与。其中，政府及其所属部门承担着政策制定者和实施者的角色。”任大鹏在接受《中国发展观察》杂志记者采访时举例说，《乡村振兴促进法》中51次出现“政府应当”，从各个方面设定了政府的职责，建立相关制度，完善相关政策、体制和机制，加强队伍和人才建设，提升管理服务能力和水平，履行报告检查义务等。
农民是乡村振兴的重要主体， 保护农民利益、增加农民收入、保障农民应当享有的基本权利、改善农民生产条件和生活质量，是实施乡村振兴战略要实现的重要任务。在《乡村振兴促进法》中，有很多内容都是围绕着这些方面规定的法律措施。同时，法律特别强调农民在乡村振兴中的主体地位。例如， 在本法第四条规定的实施乡村振兴的原则中，特别规定了第二项原则， 即坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益。法律中规定了一系列具体的制度保障这一原则的实现。第十二条第一款规定，农村集体产权制度改革须确保农民收益；第二款规定，农村一二三产融合发展应当坚持农民为主体；第二十一条规定了建立农民收入稳定增长的机制，第二十三条提出供销社要加强与农民的利益联结；第三十七条规定了农村环境综合整治的共建共管共享机制建立需要有农民参与；第五十一条规定村庄撤并等乡村布局调整必须尊重农民意愿等等。
魏后凯认为，全面实施乡村振兴战略，产业振兴是关键。产业兴旺是乡村振兴的基础，只有产业兴才能乡村兴。促进产业振兴，根本途径是发展现代高效农业，推进农村一二三产业融合，构建具有特色和竞争力的现代乡村产业体系，从而为农村人口提供稳定的、可持续的就业岗位和增收渠道。
当前，聚焦聚力实施乡村振兴主要面临四大难点：一是农民增收难，持续缩小城乡收入差距的任务十分艰巨；二是各级各类人才短缺，农民科学文化素质偏低，难以适应乡村全面振兴的需要；三是乡村振兴资金需求量大，但农村积累能力有限，资金有效供给不足，缺口较大；四是城乡分割的体制机制仍是制约乡村振兴的主要障碍。此外，各地也需要因地制宜配套制定乡村振兴方面的地方性法规、规章，如尽快出台地方性的乡村振兴促进条例，并加强部门协调、监督检查和政策细化。
2021年中央一号文件明确提到，要深入推进农村改革，完善农村产权制度和要素市场配置机制， 充分激发农村发展内生动力。蓝海涛指出，在农村改革深入推进乡村振兴的同时，从全国层面来讲，农田基础设施要实现突破。土地是农民的命根子，同样也是国家的命根子，农田基础设施短板会导致农业粮食安全和农业的基础不稳，在乡村振兴中如果粮食安全保不了，农业失去核心地位，振兴也就无从谈起。在乡村振兴中，应该发挥农民主体的自主权，要在本村公共设施项目建设中体现村民自己选项目建项目，一切从农民利益出发，真正考虑是不是农民所需要的项目，与农民有多大的匹配度，只要符合乡村振兴的大方向， 政府部门就不必过多干预。
制度障碍问题要实现突破。目前，乡村振兴面临很多制度障碍， 特别是集体经营性建设用地入市后的分配、宅基地的流转问题等。今年的一号文件就突出了稳定和发展，同时目前集体经营性建设用地入市探索空间很大，在宅基地方面强调“探索有效实现形式”。未来乡村振兴的市场主体投资应该怎么干？政府部门可以清晰列出社会资本在乡村投资的负面清单，凡是不属于负面清单的创新性社会投资项目，完全可以选择部分地区先行先试，避免大拆大建，否则即使政府补偿了社会投资者损失，也是瞎折腾，因此， 要尽量避免损失和引起社会矛盾。
“一分政策制定，九分重在落实。”蓝海涛认为，在“三农”政策落实上有很大短板，乡村振兴要把各项政策一一落实，尽量避免政策悬空。