青年学者谈“土地利用与乡村振兴”

不同的经济社会发展阶段，对应不同的区域土地利用形态和土地利用转型阶段，由此必然带来特定的土地利用转型过程。乡村社会经济形态和发展空间的重构是实施推进乡村振兴战略的重要手段，也是关联土地利用转型和乡村振兴的纽带。人口—土地—产业紧密相连，经济—空间—社会重构相互交织，依托土地利用转型与乡村重构实现乡村振兴是一项系统工程，乡村重构与振兴的实践直接或间接地涉及土地、金融、社保等一系列资源配置制度和宏观政策环境的匹配和安排。乡村振兴过程中土地利用主体通过经济杠杆、工程技术和政策制度等空间重构手段调整土地资源配置，优化土地利用形态，土地利用形态的转变反过来又作用于乡村重构与振兴的实践。实现乡村振兴的土地利用转型路径主要包括重构乡村生产空间实现产业振兴、重构乡村生态空间实现生态振兴、重构乡村生活空间实现组织和文化振兴。产业兴旺是乡村振兴的首要目标，而土地资源的盘活与乡村产业的衔接对于乡村经济的可持续发展与资源的高效利用具有重要意义，急需通过管控土地利用的权属和经营方式等来创新土地管理政策法规及制度，通过理解发生于土地上的人类—环境相互作用实现将对土地系统的科学发现转化为可持续土地利用解决方案，探索土地利用转型与一二三产融合发展助推乡村振兴的新模式。

乡村振兴大战略下的国土空间格局优化，是广大自然资源科技工作者的重要命题。

国土空间规划为国土空间格局优化提供空间指引的同时，规划的主要实施效果也通过调查数据从空间上反映出来。调查与规划形成了完整的空间管控数据闭环，详细到每块土地的用途、布局、变化、管控效果都可以做到追本溯源，环环相扣。这种数据闭环可以有效解决我国国土空间治理体制机制的核心技术问题，衍生一种科学认识国土开发品质与经济发展质量辩证关系的新思路。建立调查与规划之间的数据逻辑，建立各类自然资源要素在时空序列上的变化关系，是切实做好国土空间格局优化工作的首要问题和有效手段。 

土地是民生之本、发展之基、财富之源，关乎民生、发展、稳定。

中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这也对我们土地利用管理提出了新的要求。土地利用管理要紧扣新时代人民的需求，围绕生态文明建设、高质量发展等领域持续不断创新。

进入新时代、面对新挑战，土地利用管理改革要继续深化土地要素市场化改革，把保护生态环境摆在更加突出的位置，切实维护好亿万农民合法权益，发展多种形式的适度规模经营，严格保护耕地，不断夯实粮食生产“根基”，为促进乡村全面振兴和城乡融合发展、实现国家治理体系和治理能力现代化、全面建设社会主义现代化国家提供支撑。

发挥市场配置农地资源的作用能够有效提升资源利用效率，促进农地高效利用，为实现乡村振兴注入要素活力。如果忽略了劳动力和金融市场的配合，会造成农地经营权有效市场的缺位，市场化配置农地资源就会具有难以预测和防范的多米诺效应。当前，我国农村劳动力的转移、城乡社会保障非均等化，导致了农村劳动力市场的发展受到限制，反过来制约了农地要素市场。农地金融工具的缺失，也弱化了农地经营权市场的功效。农地经营权有效市场不能独立存在，其发生发展是以其他要素市场的发育为约束条件。只有不断完善农村劳动力市场和农村金融市场，农地市场才会相应做出有效率的改进和正反馈，农地市场的均衡价格信号会最终驱动整个要素市场达到一般均衡状态，从而实现要素市场改革的帕累托最优，促进乡村振兴。

黑土地保护与可持续利用是国家粮食安全、乡村振兴、农业农村现代化的重要保障。应科学把握和运用系统观念，着力构建多元主体协同治理的长效机制。一是因地制宜优化传统黑土区耕地保护格局，以多元利益主体为切入点，将耕地数量、质量、生态保护与权益保护进行系统性融合，实现黑土资源资产治理体系与治理能力现代化。二是厘清耕作条件、农户兼业、农业比较收益、劳动成本上升等因素对黑土地保护与可持续利用的影响，探索构建黑土地保护的多元主体利益联结机制，有序嵌入黑土地地力提升与可持续利用技术、农田面源污染监测与防控技术等科技支撑，深化黑土地保护性耕作实践。三是强化资源要素共享与政策制度协同，从耕地保护、农业保险、农村金融、人才培育、财政税收、基础设施、市场体系、公共服务等方面完善黑土区农业支持保护政策框架，积极稳妥推进黑土地保护立法。四是坚持可持续集约化理念，从投入/产出、增益/减损、权衡/协同等方面探索黑土地保护与可持续利用的内在逻辑及协同演化机理，基于目标统一、要素匹配、资源整合、政策协同的供需动态平衡，重点设计经营集约化、产出高效化、资源节约化、生态环境优化和经济社会可持续的若干个子方案，提出一体化的政策调控与优化路径。

乡村振兴是中国对千百年城乡关系的重新定义，土地功能释放助推乡村振兴存在四重逻辑：一是以产权确权保障实现城乡土地权利，赋予并保护农户和生产经营主体可预期的用益物权，激活乡村财产意识、自主意识和市场意识。二是以农地产品价格纠偏结合发展权补偿类政策促进城乡土地经济利益公平。三是以恢复农地权能完整性为乡村创造公平发展机遇。四是以要素和需求注入引导农地有人用、能用、善用。这就需要站在农村视角思考土地功能发挥，统筹农地主导功能和多元功能，精准、差异化运用农地生产要素、财富杠杆、利益通道、调控抓手、稳定工具、承载空间六大功能。支撑乡村振兴的土地利用制度应包括“红线框、模式库、政策集、工具箱、资源流”五层次的建构工作。

大量矿产资源型城镇发展过程中客观形成了一个特有的区域——矿农城复合区。矿农城复合区是指在工业化、城镇化及城乡一体化发展过程中，存在物质循环与能量流动的一个区域。

随着矿产资源的枯竭，劳动力再就业成为难题。因此，在矿区与城区发展的同时，要做好乡村振兴，实现矿农城复合区的协同发展。一是要做好矿区转型发展，在发展资源型产业链的同时，依托农区发展生态型产业链，减少乡村人口的外出务工。二是做好矿业用地改革，不同的损毁土地采用不同的用地方式，减轻采矿活动对乡村的扰动。三是开展以乡村振兴为核心的全域土地综合整治工作，在提升农村资源环境承载力的同时，做好生态产业链对接。四是严格控制矿区废弃地土地复垦与生态重建的质量，依托矿业用地改革，合理布局“三生”空间。

《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》提出“实施乡村振兴战略的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”。实现生态宜居，要求我们要以统筹山水林田湖草系统治理促进生态系统稳定健康作为乡村振兴的重点任务。作为一种重要的土地利用类型，生态用地是生态文明建设的重要基石，保障国土生态安全、推动高质量发展是其主要目标。有关生态用地的实证研究已经取得了显著进展，如生态用地影响因素分析、生态景观安全格局优化、生态系统服务价值评估等。这些研究为生态用地的保护和利用提供了宝贵的经验，也反映出学界对生态用地保护这一重要议题的关注。通过政策文本分析，生态用地政策经历了萌芽、发展和成熟的发展阶段，具有多样性、差异性和争议性的发展特征，并呈现出规范化、系统化和超前化的发展趋势。生态兴则乡村兴。落实乡村振兴战略，应当借力于生态用地的保护与利用。

居民膳食转型和推进农业现代化会产生新的用地需求，国土空间用途管控需要创新应对策略响应和引导新需求，以提高土地利用效益。

推进农业现代化会给土地利用管理带来新课题。农业现代化带来设施农业面积扩张、农业机械化水平提高和农产品加工储运方式的改变。与发达国家规模化经营条件下的农业现代化相比，小规模经营条件下的农业现代化对设施农用地以及与农业相关的建设用地需求可能会有独特性。要通过政策创新最大限度地满足现代农业对设施农用地的需求，以及农产品加工销售和储存运的用地需求，同时尽可能减少为满足这些用地需求的耕地占用。

2006年~2016年，中国居民的膳食结构从以谷物为主转变到谷物与非谷物消费比率大致相当。《中国居民营养与慢性病状况报告（2020年）》表明：既要继续应对营养不足和微量营养缺乏，更要重视超重肥胖问题。国土空间规划中需考虑食物供应链中各环节用地布局，以实现“吃得好”与“吃得健康”。

考虑城镇食物保障，划定都市食用农产品保障区；坚持保护耕地和节约用地导向，考虑适度集中共享的设施农用地布局；考虑减少食物和营养损失，优化农副产品集散储运用地布局；考虑食物应急，改善农副产品批发市场布局；落实小区生鲜零售用地配套制度，形成有助于健康膳食的食物环境。

土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，进而提高土地利用效率的活动。通常包括土地整理、土地复垦和土地开发三类。

目前，我国中低产田占比仍较高，调查测算表明村庄空废土地整治整地潜力约1.14亿亩。当前，各地普遍把土地整治作为重要工作来推进，取得较大成效：一是提高了土地利用效率，二是保障了国家粮食安全，三是改善了区域生态环境，四是促进了农业农村发展。

为切实提升整治成效，进而助力乡村振兴，建议：一是加强与群众需求的有效对接，实现精准整治；二是创新土地整治项目运作机制，拓展资金来源；三是探索完善后续运维机制，促进持续发展。

全域土地综合整治具有整体性、系统性、统筹性等技术特征与行政管理特点，在探索与实施过程中需要考虑自然条件、经济发展水平与阶段、高质量发展的需求等差异性，因地制宜分析研判不同区域不同发展阶段的主要矛盾与发展诉求，探索多元化的投融资渠道、乡村生态保护与文化修复、产业导入与发展、组织实施与运营方式，实施过程中需要将国土空间格局的优化与乡村生态保护修复及产业发展结合起来，通过高质量与可持续的整治措施促进乡村转型与发展，通过“多目标定位、多模式实施、多元化投入”的全域土地综合整治改善乡村风貌与格局，助力乡村振兴与共同富裕。

i自然全媒体微信公众号2021年6月25日