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专家建言以县城为载体的城镇化:防止两极化和房地产化

财新网 2022年05月11日 报道 浏览次数:

【财新网】连接乡村与城市的县城,将按照五种不同类型发展。近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(下称《意见》),提出分类引导县城发展方向,到2025年取得重要进展,再经过一个时期的努力,在全国范围内基本建成各具特色、富有活力、宜居宜业的现代化县城,与邻近大中城市的发展差距显著缩小。

5月9日,在中国农业大学国家乡村振兴研究院举行的“中国乡村大讲堂”上,多位农业农村和城镇化问题专家就此展开讨论。专家表示,以县城为重要载体的城镇化,核心内容是以县城为载体的城乡融合,在这个形态下,县城是从乡村到城市的连接点。专家同时提醒,以县城为载体的城镇化,应防止出现县域内两极化,避免将资源过度集中到县城而忽视了其他建制镇,也要避免房地产化。

2020年10月,中共十九届五中全会就制定“十四五”规划和2035年远景目标提出的建议,提出推进以县城为重要载体的城镇化建设,随后这一表述也出现在“十四五”规划纲要中。此次发布的《意见》提出尊重县城发展规律,因地制宜补齐县城短板弱项,更好满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要,为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑。

《意见》明确,顺应县城人口流动变化趋势,立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位,选择一批条件好的县城作为示范地区重点发展,防止人口流失县城盲目建设;以县域为基本单元推进城乡融合发展,发挥县城连接城市、服务乡村作用,增强对乡村的辐射带动能力,促进县城基础设施和公共服务向乡村延伸覆盖,强化县城与邻近城市发展的衔接配合。《意见》还指出,防止大拆大建、贪大求洋,严格控制撤县建市设区,防控灾害事故风险,防范地方政府债务风险。

国家发改委数据显示,2021年底,中国城镇常住人口为9.1亿人。其中,1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右,394个县级市的城区常住人口为0.9亿人左右,县城及县级市城区人口占全国城镇常住人口的近30%,县及县级市数量占县级行政区划数量的约65%。国家发改委规划司有关负责人表示,县城是城镇体系的重要组成部分,也是城乡融合发展的重要支撑、扩大内需的重要引擎、人民美好生活的重要保障。推进县城建设,有利于引导农业转移人口就近城镇化,完善大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间布局。

《意见》对县城分为五类,引导不同的发展路径。对于大城市周边县城,支持位于城市群和都市圈范围内的县城融入邻近大城市建设,发展成为与邻近大城市通勤便捷、功能互补、产业配套的卫星县城;积极培育专业功能县城,支持具有资源、交通等优势的县城发挥专业特长,发展成为先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能县城,支持边境县城完善基础设施;合理发展农产品主产区县城,推动位于农产品主产区内的县城集聚发展农村二三产业,延长农业产业链条;有序发展重点生态功能区县城;引导人口流失县城转型发展,严控城镇建设用地增量、盘活存量,促进人口和公共服务资源适度集中,加强民生保障和救助扶助,有序引导人又向邻近的经济发展优势区域转移,支持有条件的资源枯竭县城培育接续替代产业。

前述国家发改委规划司有关负责人表示,推进县城建设着眼破解县城建设的重点难点问题。《意见》提出,健全农业转移人口市民化机制,确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁,确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务;建立多元可持续的投融资机制,有效防范化解地方政府债务风险,促进县区财政平稳运行;建立集约高效的建设用地利用机制,加强存量低效建设用地再开发,合理安排新增建设用地计划指标。

《意见》还明确,坚持“一县一策”,防止盲目重复建设,同时将推动试点先行,合理把握县城建设的时序、节奏、步骤,率先在示范地区推动县城补短板强弱项,细化实化建设任务,创新政策支撑机制和项目投资运营模式,增强县城综合承载能力,及早取得实质性进展。

中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯在研讨中表示,《意见》给出了操作性内容,将政策衔接具体化,明确了五种类型的县城,并对其发展方向给予分类引导,反映了城镇化战略的转型,从过去高速、异地城镇化,转向高质量、就近就地城镇化,从更多重视地级以上城市到以县城为支撑的城镇化。

魏后凯的研究团队在2020年调研了10个省区300多个村后发现,33.6%的农村外出劳动力人口愿意到县城和县级市就业,占比居首位,另有30.4%愿意前往地级市就业。同时,县城和建制市的基础设施差距也在逐步缩小,推进以县城为载体的城镇化是未来吸纳新增城镇人口的重要载体。

以县城为重要载体的城镇化与过去都市圈、城市群的城镇化战略是何关系?魏后凯表示,以县城为载体的城镇化,并非否定都市圈、城市群的作用,而是补短板。过去多年来,中国实行市管县体制,原希望城市能够带动县域经济发展,但很多地方变成“市卡县”,县城的发展被忽视,在产业、基础设施、公共服务和人才等方面均存在短板。

中国人民大学经济学院院长刘守英也表示,以县城为载体的城镇化并不是对已经确立的都市圈发展模式推倒重来,而是完善和矫正。他表示,过去一些观点认为,小城镇不经济、以发展大城市为思路,还有一些认为大城市有问题,应发展乡村,“在这种对立的二分发展观下讨论县城为载体的城镇化是走不出来的”。刘守英说,应重新认识城乡转型的基本规律,避免过去城市极端极化和极端回到乡村这两种思路;以县城为载体的城镇化的核心内容,是以县城为载体的城乡融合,在这个形态下,县城是从乡村到城市的连接点,具有载体功能,讨论以县城为载体需要基于城乡融合形态的新的思维。

不同县城有其不同的功能定位。对于人口流失县的发展转型,魏后凯表示应因地制宜,有些地区具有良好的发展条件,但近年并未重视产业发展,可能未来发展后能够吸引人口流入;而另一些县城无法进行大规模的工业化、城镇化开发,应引导人口向周边地区集聚,根据常住人口优化配置土地、基础设施、公共服务。

刘守英认为,应考虑不同县城的不同形态,以确定县域发展资金来源和连接乡村功能。在都市圈的县城,应是连接乡村和城市的节点,形成都市圈的城乡融合;在一些大城市,郊区、郊县都很凋敝,首位度很高的城市面临郊区化、逆城市化,要素要在乡村和城市之间打通,在这个过程中,县城起到融合大城市和郊区的功能;对于更多的传统县城而言,需要研究是否所有县城都能发展产业、有怎样聚合人口的方式,未来发展需要思考能否有打通乡村和县城连接的方式,以及县域公共服务投资是否合算等问题。

“现在要破的题是,找到以县为单位的、具有各自县域比较优势的农业产业,实现农业要素组合,推进农业产业革命。”刘守英说。

以县城为载体的城镇化资金何来?魏后凯表示,近年财权不断上收,事权不断下移,推进以县城为载体的城镇化建设,需要大量的资金,要建立多元化的投融资渠道,在财政加大投入的同时,也要发挥财政资金的引导作用,通过财政引导,吸引社会资本进入参与城镇化建设。

专家提醒说,以县城为载体的城镇化也应防止出现县域内两极化和房地产化。魏后凯注意到,近年来城市规模增长出现了两极化现象,少数特大、超大城市快速扩张,其中相当一部分出现大城市病,有的还超越了资源环境承载能力;另有一部分中小城市,特别是小城市小城镇出现了相对衰落。目前推进的以县城为重要载体的城镇化,应防止县域内出现新的两极化,避免将资源过度集中到县城,忽视了其他建制镇的发展,县域内也需要县城和其他建制镇协调发展。

魏后凯还表示,以县城为载体的城镇化也要避免房地产化。县城不应在没有产业支撑、人口集聚的前提下,片面发展房地产;应以产业支撑来吸引人、推进城镇化,在此基础上提供基础设施、住房供应,形成人、产、城的协调互动。

财新网2022年5月11日


责任编辑:刘铮
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