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如何构建新发展援助叙事?专家:在修正西方问题基础上建体系

澎湃新闻 2021年10月19日 报道 浏览次数:

澎湃新闻记者 喻晓璇

10月16日是世界粮食日,受新冠疫情等因素影响,全球粮食短缺的人口大幅增长,对于粮食援助的需求也进一步上升。中国曾是联合国世界粮食计划署的最大受援国,但随着经济发展和综合实力的提升,中国开始转变为援助国,通过多种途径帮助发展中国家提高农业生产能力。这个在农业领域的事例也说明,中国在世界的角色发生了根本性的改变。

21世纪以来,国际发展援助合作体系随着中国等新兴国家的不断成长而开始发生巨大变化,他们在发展援助领域的影响力不断上升。新兴国家开始为国际发展援助提供新的发展经验,也开始利用制度化的手段推动全球发展。

2018年,中国成立国家国际发展合作署,开始完善对外援助管理体制。今年1月10日,国务院新闻办公室发布《新时代的中国国际发展合作》白皮书,全面阐述了新中国自成立以来,通过对外援助等方式在经济社会发展领域开展的多双边国际合作理念与实践。8月31日,国家国际发展合作署、外交部、商务部联合发布《对外援助管理办法》,进一步完善了对外援助管理体系。面对着新的国际变化下的新挑战,中国对外发展援助的叙事和方向也在发生着持续渐进的变化。

“新世界主义”下的新发展叙事

作为经济发展最快的发展中国家之一,改革开放四十多年以来,中国在国际事务中扮演着越来越重要的角色。当前,中国的国际地位已不同以往,也开始影响着世界。中国对于发展的不同理解,也在挑战着西方几百年来建构出的叙事,这一点在对外援助方面也有所体现。

“西方人的精神世界是基督教影响下的个体主义,将人从家庭中抽取出来而置于规范的治下,这些精神文化要素是服务于西方资本主义和帝国主义扩张的意识形态基础,为其获取霸权提供了必要的社会支持——这,就是西方的‘世界主义’。”中国农业大学国际发展与全球农业学院名誉院长、文科资深讲席教授李小云10月12日在该院举办的“全球公共品与国际发展”年会首场对话中指出,“在此基础上展开的公共品生产和供给实践,看似具有公共属性和全球性,但事实上呈现出极强的改造他者的干预性,这一点在西方对外援助实践中表现得非常明显。”

2021年10月12-14日,中国农业大学国际发展与全球农业学院(CIDGA)/中国南南农业合作学院(CISSCA)以“全球公共品与国际发展”为题,举办了CIDGA 2021年会暨发展知识讲坛2021年第56-65期十场对话。李小云在首场对话中讲话。 会议主办方 供图

李小云从上世纪80年代开始从事发展援助工作,从一个受援国的代表和“中间人”成为了援助国的专家,也见证了国际发展援助几十年的发展变迁。他提出了“新世界主义”的概念,这种“新世界主义”从社会文化角度来说,“是中国传统文化与西方文明的有效结合后,在其指导下的公共品供给,具有去改造化、去条件化和去西方主导化三个特点。”

“我们在发展过程中已经接受了后殖民主义、反殖民主义,我们是在被压迫的过程中成长起来的,我们也会理解其他被压迫人的心理处境,也会理解这个敏感性。”李小云在会上回答澎湃新闻(www.thepaper.cn)提问时表示,中国历史上与其他发展中国家类似的经历与共情,以及目前国际格局的约束性,让中国有理由、有基础去避免像西方那样以直接干预和附带政治条件的形式进行发展援助。

以经济合作与发展组织(OECD)成员国为代表的北方国家建立起了一套发展援助的叙事和理论,其中也包含着“良治”(good governance)的捆绑式援助方式。2011年,OECD曾敦促中国签署一个约束性的全球发展伙伴关系协议,提出中国的对外援助要遵守它们主导制定的规则和标准——对外援助附加民主、自由和人权条件,但中国从未接受,至今始终坚持无条件援助的一贯原则。

“这其实是发展过程中的悖论。西方自以为提出了‘良治’,但其实反而容易给发展中国家当地造成‘援助依赖’(Aid Dependence),也可能造成‘强加的殖民主义’(imposed colonialism)。虽然他们都说‘我们是为你好’,但其实是对当地文化的一种扭曲,或者是培养出了一批所谓的‘代理阶层’。” 清华大学社会科学学院国际关系学系教授唐晓阳在会议期间接受澎湃新闻采访时表示,“片面地强调‘良治’,实际上对发展的整体性没有很好的照顾。”

实际上,西方主导的国际发展援助的有效性问题从上世纪70年代就已经出现,主要原因在于西方主导下援助体系的结构性缺陷以及各种利益集团的角力。

根据世界银行的数据,非洲每年收到的援助金额超过600亿美元。但这笔钱并未完全花在非洲人身上,其中一部分会通过雇佣西方管理顾问等方式用于为捐助者提供服务。《卫报》援引非政府组织行动援助组织(Action Aid)2011年的一份报告指出,2012年OECD对非双边援助总额的五分之一流回了捐助国或是以减免债务的形式被抵消。

另一方面,外来资金可能成为内部改革的替代方案,得以让受援助的贫穷国家以低税收来保障财政可持续,但低税收并没能激发“放任资本主义”的活力,反而让这些国家的发展失去动力。

与西方相对应的是,中国对外援助与非洲国家等受援国在经济潜力上的互利性。澳大利亚学者江诗伦(Lauren Johnston)与德国学者马丽娜·鲁佳克(Marina Rudyak)曾撰文指出,中国对外援助模式的核心是一种“知识创造链”塑造而成的集援助、贸易和投资三位一体的模式,这种模式源于苏联和日本对中国的援助、中国自身的发展经验,以及中国半个世纪以来的南南合作经验。

“中国在发展合作方面其实有自己的一套办法。比如中国很少会给对方打预算账户,即使是贷款或是一些大家说好的项目,更多的是中国企业实地建设、扩展、运营到移交,实际上给受援国的是一个已经建成的项目,这样在很大程度上避免了西方国家使用现金交易时出现的资金挪用、使用不到位的情况。”唐晓阳认为,就目前来看,这样一种市场化和商业的、以实用项目为主要形式的合作是可持续的,对于中国企业和受援国来说也是“双赢”,虽然也有一些小问题,但是总体还是得到了欢迎和比较好的效果。

持续渐进的国际发展合作改革

从上世纪50年代起,中国就已经开始向发展中国家提供援助。改革开放以来,中国开始逐步调整对外援助计划。而随着中国成为全球主要的援助国,世界各地的媒体都在密切关注中国在发展中国家的行为,中国的对外援助改革也在持续渐进中。

唐晓阳在CIDGA 2021年会“中国区域国别与国际发展合作”圆桌对话上。  会议主办方 供图

2018年3月,中国建立国家国际发展合作署,开始对外援助管理系统进行结构重组,标志着一个新阶段的开启。今年年初,国务院新闻办公室发布了《新时代的中国国际发展合作》白皮书,正式以“国际发展合作”取代“对外援助”,并将国际发展合作定义为:“在南南合作框架下,中国通过对外援助等方式在经济社会发展领域,包括人道主义援助方面开展的双多边国际合作”,提出了中国利用比较优势帮助其他发展中国家发展的重要性。

今年8月31日,国家国际发展合作署、外交部、商务部联合发布《对外援助管理办法》。该办法首次明确了三大部门的职能定位和职责分工,从管理体制上解决了中国对外援助管理的碎片化问题,也提出了拓展和创新对外援助形式,同时明确了对外援助项目监管评估和对外援助数据库建设方案,强调了监督评估的必要。

“这个新办法基于我们过去二、三十年来经验的不断改进,也是适应新环境下的办法。我们现在的援助从原来很有限的一些项目和参与者,到现在有越来越多的形式,这只是一个阶段性的总结,它会更有利于我们在接下来一个阶段里更有效率、更规范地来进行一些操作。”唐晓阳告诉澎湃新闻,随着未来形势的变化,如疫情后的对外援助力度加大、中国自身及被援助国家的发展水平提高等,未来中国的对外援助方向可能还会有新的调整。

然而,中国在国际援助体系中逐渐从一个受援国转变为一个援助国,这一改变也刚刚发生不久。中国的对外援助与国际发展合作仍然是一项“朝阳事业”,在实践中也有一些需要进一步思考和应对的方面,如加深国际交流、更加充分利用多边合作机制、提升援助透明度、构建新的援助框架等问题。

对此,商务部研究院国际发展合作研究所所长王泺在10月13日的“中国区域国别与国际发展合作”圆桌对话上表示,在推动区域国别研究和国际发展合作的路径和方法上,政策界和学术界需要更多的互动,未来还要调动特别是包括企业在内的各方资源,社会资源动员和高校的学科两条道路相互推进。

“中国已经进入了区域国别研究的发展机遇期,但当下的区域国别研究还不能满足构建人类命运共同体和推进“一带一路”高质量发展的要求。”北京大学区域与国别研究院副院长翟崑教授也在这场对话中提议,区域国别、国际发展合作和国际关系等领域的实践专家和学者应组成一个研究网络,共同推动中国区域国别与国际发展合作的实践与研究。

“中国也需要更加明确和清晰的全球发展治理观来指导国际发展实践,加强国内制度建设和能力提升,培养普通民众的国际意识,在与世界互动中提升自己和塑造世界。”中国国际发展知识中心综合处处长周太东也在会上指出,不只在于如何“讲述中国故事”,更在于如何更好地了解世界。

美国总统拜登上台以来,意图加大与盟友合作的力度,寻求多边合作。值得注意的是,今年6月的七国集团(G7)峰会期间,拜登提出了“重建更好世界”(Build Back Better World, B3W)计划。据新华社报道,该计划旨在建立“主要民主国家领导的价值观驱动、高标准和透明的”基础设施伙伴关系,满足发展中国家的基础设施需求,但投资规模值得怀疑,且目的不纯,难以获得发展中国家的广泛认同。不过,这也意味着,面对西方国家的话语竞争,中国应该形成自己的应对方案。

“中国需要找到根本的知识体系,在西方区域国别研究的基础上,且在修正其问题的基础上来构建新的研究框架。”唐晓阳指出,“以平视,而非像欧美国家一样俯视其它发展中国家,以更深入更实践,更交互性的视角来开展实践,实现理论创新。”

正如中国农业大学国际发展与全球农业学院院长徐秀丽与李小云在《文化纵横》上撰文所说,中国语境下的“发展”和英语世界中的“development”存在主客体语境上的差异和话语上的转化,而对这一转换的历史动态的把握将是打开发展新知识的关键窗口。”

澎湃新闻2021年10月19日


责任编辑:刘铮
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