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【智库圆桌】时刻绷紧粮食安全这根弦

经济日报 2021年05月25日 报道 浏览次数:

粮食安全是国家安全的重要基础,应对百年未有之大变局,首先得稳住粮食这一基本盘。经济日报社中国经济趋势研究院对1942家新型农业经营主体实地跟踪调查发现,这类代表农业现代化发展方向的新主体在面对市场时往往有更多选择。近年来,出于获得更高经济效益等考虑,新主体种粮面积有所下降。这种现象是否会影响到我国粮食安全?应当如何调动各类主体粮食生产积极性?带着这些问题,我们组织专家研讨,共同回答新形势下“谁来种田、如何种田”的问题。

  本期嘉宾

  北京市农林科学院院长 李成贵

  中国人民大学农业与农村发展学院副院长 郑风田

  中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智

  农业农村部农村经济研究中心副主任 陈 洁

  国务院发展研究中心农村经济研究部副部长 程 郁

  中国农业大学经济管理学院教授 韩一军

  主持人

  经济日报社编委、中国经济趋势研究院院长 孙世芳

  粮食供求将长期处于紧平衡状态

  主持人:我国的粮食安全问题历来都很受重视,今年的中央一号文件也特别强调了要保障粮食安全。从各位专家的调查研究中看,目前我国粮食安全现状如何?

  孔祥智:我国的粮食供需处于紧平衡状态。首先,粮食安全问题与我国的耕地资源禀赋息息相关。我国拥有永久基本农田15.46亿亩,总体耕地面积为22.23亿亩,土地资源的有限性是国家重视粮食生产的重要原因。其次,目前各地区粮食生产情况也不平衡。2019年粮食生产大于需求的省份有11个,13个位于粮食主产区的省份中有5个省份不但调不出粮食,还要从其他省份调入。从2010年至2019年的情况看,总体粮食生产量上升,但分省份看,有9个省份粮食生产量下降。其中位于产销平衡区的省份有3个省份粮食产量下降,而位于主销区的省份粮食产量都是下降的。最后,国际产销大环境也加剧了消费者对于粮食安全的担忧。

  李成贵:虽然目前粮食供需处于紧平衡状态,但从总体来看,应对粮食安全持乐观判断。首先,粮食消费的增长不及生产的增长。从人口数据看,虽然我国人口总量很大,但是人口增长率已经出现了变化。同时,由于农产品消费收入弹性和价格弹性非常低,所以即使消费者的收入大幅增加也并不会大幅增加粮食需求,即粮食消费总量会受到限制。其次,科技在促进生产方面发挥了重要作用。从农业发展史看,春秋战国到清代2000多年间粮食的亩均产量只提高了约30%,但是近代杂交技术的出现大幅增加了粮食作物的亩均产量。

  陈洁:今年一季度,我国粮食进口同比增加60%多,其中玉米进口增幅超过4倍,小麦进口增幅超过1倍,说明粮食供应处于偏紧状态,这与我们一直持有的判断一致:即我国粮食供求将长期处于紧平衡状态。

  首先,从需求角度看,目前我国已经进入后工业化时期,国民的食物消费结构和营养结构正在转型升级。食物消费结构中,我国居民对肉蛋奶、水产品和瓜果蔬菜的人均消费在增长,而居民人均粮食消费量则在降低。但在饲料供求方面,我国饲料粮对养殖业的支撑能力不足。我国大豆的大量进口主要是养殖业需求增长较快导致,2020年我国大豆进口已经突破1亿吨关口,达到1.4亿吨。这是我国经济增长和国民消费转型所带来的必然结果。因此,充分利用国内外两种资源和两个市场的粮食适度进口政策始终都是我国粮食安全政策的重要组成部分。需对我国的粮食安全问题有稳定的认知,即我国粮食供求的结构性矛盾将长期存在。

  其次,粮食政策变化带来的影响需要持续关注。连续几年的休耕政策、“镰刀弯”玉米种植结构调整和“去库存”等使得我国玉米很快出现供应偏紧,这些政策带来的影响在几年前就是能预期到的。根据粮食供求形势的变化,自2020年以来,中央一号文件已经在持续释放信号,要重视和保障粮食生产。2020年有关部门开始对“耕地非农化”问题进行调查整治,今年又提出了粮食安全“党政同责”要求,小麦和水稻均提高了最低收购价等。从目前的农业政策来看,我国高度重视粮食安全,各地也强化了粮食安全的保障措施。这些政策措施对于保障国家粮食安全都将产生积极影响。

  再次,无论是保护耕地还是提升种粮科技水平,最终都得依靠人的积极性,这里最不该忽视的还是绝大多数小农户。同时,粮农本身也是粮食消费者,即便他们从事的是“口粮农业”或其他农业类型,他们在粮食的可及性问题上也应受到关注。目前,我国规模种粮主体在粮食安全保障问题上的重要性不断提升,要持续关注他们的种粮收益问题,保护粮农积极性。

  最后,作为我国居民的口粮作物,水稻和小麦的自给率一直保持在高水平,因此,我国居民的口粮安全有充分保障。

  把饭碗牢牢端在自己手中

  主持人:近年来,新型农业经营主体在提升农业生产效率、促进农业现代化方面很受关注,也获得了不少政策支持,这类新主体在保障我国粮食安全中发挥着什么样的作用?

  孔祥智:新主体的服务功能在保障我国粮食安全中的作用正在增强。在山西省农业托管试点跟踪调查发现,目前生产过程中托管的比例逐渐增大,土地流转比例逐渐减少。新主体提供的社会化服务发挥了重要作用。首先,新主体的服务功能满足了小农户的生产需求。目前从事生产的小农户平均年龄大,身体条件有限,而新主体提供的社会化服务极大地缓解了留守农村的小农户从事粮食生产的困难。同时,中等规模的家庭农场,由于资金限制和使用率的考量,大量配备生产过程中需要的大型器械的可能性低。因此,小农户和中等规模的家庭农场都可以通过新型农业经营主体提供的社会化服务提升生产效率。

  郑风田:新主体的粮食生产功能在保障我国粮食安全中有重要地位。经济日报社于2016年5月至2020年1月对1942家新主体进行了3次跟踪调查,数据显示,种粮类家庭农场的平均粮食种植规模达到242亩,远高于小农户的种粮面积。结合农业农村部公布的家庭农场数量,可估算出60万个家庭农场的粮食种植潜力为1.48亿亩,约占2018年全国三大主粮总播种面积的10%;种粮类专业大户的平均种植规模达到198亩,粮食种植规模潜力可达全国总播种面积的8%。综合两类新主体情况,可以看出,中国人近五分之一的“饭碗”端在新主体的手里。

  目前,新主体的粮食生产情况不容乐观。从种植面积看,2015年至2018年间,种粮新主体平均种粮面积呈下降趋势。2015年家庭农场平均粮食种植面积为292.62亩,而2018年家庭农场平均粮食种植面积为141.95亩,下降幅度达到51%。2015年专业大户平均粮食种植面积为244.87亩,而2018年专业大户平均粮食种植面积仅为131.68亩,下降幅度达46%。具体来看,中等经营主体的新主体非粮化趋势更明显。按照经营规模分为小于50亩、50亩至100亩、100亩至200亩、200亩至500亩、大于500亩,分别看种植面积的变化,发现下降幅度最大的是规模在100亩至200亩的新主体。种植面积下降较多的作物是水稻和小麦,玉米相对不是那么严重。此外,3年间,小农户平均种粮面积呈现上升趋势。调查显示,2016年小农户的平均种粮面积为10.34亩,2018年小农户的平均种粮面积为14.85亩,与新主体情况形成鲜明对比。

  从种植效益看,新主体与小农户的粮食作物收益没有显著差异,但新主体种植经济作物的收益远高于小农户。新主体种植粮食作物的亩均收益为527.36元,而小农户为522.72元。新主体种植经济作物的亩均收益为621.70元,而小农户为213.90元。国家针对粮食的补贴并不足以弥补新主体粮食作物与经济作物收益之间的差距。“三补合一”改革(种粮农民直接补贴、农作物良种补贴、农资综合补贴合并为农业支持保护补贴)之前,国家规定的粮食直补标准为早稻、中稻(一季稻)、晚稻15元/亩;玉米、小麦10元/亩,补贴金额远不足以弥补两类作物收入的差距。调查发现,即使在“三补合一”改革后,新主体获得的亩均粮食种植补贴也仅为28.29元,粮食补贴依旧处于较低水平。补贴资金集中度低,既不精准也不高效,不利于种粮大户改善农业生产条件。此外,国家制定的粮食补贴政策在地方政府落实过程中易出现“补贴错位”现象,即国家下发的粮食补贴由原土地承包户领取,租种土地的新主体(实际种粮者)得不到应有的政策支持与鼓励。

  粮食安全是系统性、深层次问题

  主持人:下一步,要激发新型农业经营主体粮食种植积极性、保障我国粮食安全,需要从哪些方面入手?

  孔祥智:首先,提高土地生产率。目前农业农村部根据土地质量将我国目前的耕地划分为10个等级。其中高质量的一类土地,即一二三等土地的占比为20%左右。二类土地包括第四至第七等级的土地,如果将二类土地进行改造,将其变成一类土地,还可大幅提高生产力。其次,重视科技进步。目前我国粮食作物的种子可以实现自给,需要做的是品种整合、培养高产优质的品种。以玉米为例,我国玉米品种数量高达7000多个,但整合度明显不够,而且产能和国际上的先进品种仍有较大差距。科学技术是培育优质高产品种的引擎。改革开放以来,我国粮食产量连续增长,主要依靠的就是科学技术。

  程郁:种养结合、促进循环生产、就地配套构建饲料粮供应产业链是未来农业产业体系的发展方向。首先,引导新主体种粮的可行方向是种养结合,一方面种养综合收益的提升可以解决种粮收益低、激励不足问题,另一方面有助于实现生态循环效应和保障生产供应链安全。欧洲很多农场都是种养结合。比如,欧洲国家规定奶牛、生猪等养殖场中牲畜的养殖数量要与其农场经营的种植面积配套。这种种养结合的生产形式一方面促进了循环生产,确保了养殖粪污的消纳,另一方面也保证了一定比例的本地化饲料供应。新冠肺炎疫情期间,出现过养殖场的饲料供应链断裂,导致饲料耗尽,不得不填埋鸡苗。出现这种问题正是因为我国大部分养殖场的饲料粮主要依靠外运,缺乏本地供应。因此,未来种养结合应是引导新主体发展的方向。

  其次,引导新主体适应市场需求变化,适时调整品种种植。新主体是高度市场化的经营主体,最能反映市场结构的变化。比较近年来新主体不同粮食品种的种植面积,小麦、水稻的种植面积下降速度较快,但是玉米种植面积下降并不快。这是由于随着食物消费结构升级,我国口粮已经过剩,但饲料粮需求仍旧快速增长,产需缺口日益扩大。因此应当尊重新主体顺应市场变化做出的调整,支持其扩大玉米种植面积,有助于补足未来玉米的硬性缺口。

  再次,支持种粮新主体规模化发展。种粮是土地密集型的产业,经营发展到一定规模之后才会获得较高经济效益。

  最后,不同地区承担的粮食安全保障功能要有所区分。着力保障东北地区等优势粮食主产区的新主体的种粮面积,放松云南、贵州等非优势地区的粮食生产约束性指标。

  韩一军:针对种粮新主体搭建收入安全网十分重要。粮食安全是系统性、深层次的问题,是“十四五”规划期间首先要考虑的问题。为保障新主体种粮积极性,为其搭建收入安全网应是当前重点工作。未来,新主体是保障我国粮食安全的重中之重,种不种粮食取决于收入安全网能否搭建。同时,符合国情和发展阶段的收入安全网不仅是简单地对新主体种植粮食给予直接补贴,还包括对两大口粮的最低收购价政策,以及对技术推广、耕地保护、结构调整、农民培训、保险等各种支持。政策目标是保障新主体种粮有相对稳定的收益,至少要做到保本微利。这是新格局下确保我国粮食安全的重要基础。

《经济日报》2021年5月25日6版


责任编辑:刘铮
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