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促进乡村振兴 农民何权?政府何责?专家详解《乡村振兴促进法》

新京报客户端 2021年05月05日 报道 浏览次数:

2021年4月29日,《中华人民共和国乡村振兴促进法》由第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次审议通过,该法自2021年6月1日起施行。

《乡村振兴促进法》是我国第一部直接以“乡村振兴”命名的法律,也是一部全面指导和促进乡村振兴的法律。在未来,它将如何促进乡村振兴,如何规范乡村振兴战略中的种种现象和行为?新京报邀请了中国农业大学教授、农业与农村法制研究中心主任任大鹏,讲述《乡村振兴促进法》起草前后的故事,辨析《乡村振兴促进法》中备受关注的焦点问题。

1问:《乡村振兴促进法》是一部什么样的法?

新京报:《乡村振兴促进法》中的“促进”该怎样理解?

任大鹏:法律从调整的方法区分,有主体法、行为法、促进法等不同类型,《乡村振兴促进法》属于典型的促进法,因而更多是规定国家、各级人民政府及有关部门,围绕乡村振兴战略应当履行的职责进行规范。

新京报:怎样看出促进的主要对象是政府及有关部门?

任大鹏:这部法律中,“国家”一词出现了52次,“政府”一词出现了77次,“各级人民政府”一词出现了35次,“部门”一词出现了13次。据此可以看出,本法的重心就是规范各级人民政府及有关部门,在实施乡村振兴战略中的行为,和应当承担的责任。从法律意义上讲,这既是政府及有关部门的权利,也是其应当承担的义务,政府应当履行的义务没有履行的,也是违法行为。

新京报:如果没有履行义务,是否要承担相应的法律责任?

任大鹏:《乡村振兴促进法》除了为政府及有关部门设定职责外,还专章规定了监督检查制度,从考核评价、评估、报告、检查、监督等方面明确了责任追究体系,以确保政府及相关部门依法履行职责,使本法规定的主要制度得以全面贯彻实施。

2问:《乡村振兴促进法》促进哪些事务?

新京报:这是第一部直接冠以乡村振兴的法律,与其他涉及农业农村相关的法律有何不同?

任大鹏:到目前为止,我国已经颁布了近30部与农业农村密切相关的法律,这些法律,通常是对农业农村发展、尤其是农业产业发展的某一方面制定相关的制度规范,缺乏农业农村全面发展的总体性保障制度。

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,各部门、各地方、各相关机构都以极大的热情投入到了乡村振兴实践中,通过立法方式促进乡村振兴战略实施,既是党中央的要求,也是实践的迫切需要。

《乡村振兴促进法》是关于乡村振兴的全局性、系统性的法律保障。根据党中央提出实施乡村振兴战略的总体要求和目标,围绕乡村振兴的法律制度需求,《乡村振兴促进法》确立了重要的法律原则和具体制度。在本法第一条规定的立法目的中,特别强调了三个全面,即促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,体现了党中央近年来关于实施乡村振兴战略的重要指导思想。

新京报:具体来说,《乡村振兴促进法》将促进哪些方面的事务?

任大鹏:第一,法律规定的促进对象,不仅涉及传统的种植业、养殖业,还包括支持特色农业、休闲农业、现代农产品加工业、乡村手工业、绿色建材、红色旅游、乡村旅游、康养和乡村物流、电子商务等农业新产业、新业态的发展。第二,法律规定的促进对象,不仅是农村基础设施的改善,还包括了农村社会生活和人居环境改善,第三,法律规定的促进对象,不仅是农民收入的增长,还涵盖了农民的教育、医疗、科技、文化等需求。

法律确立的制度内容,既涵盖到乡村产业发展,也包括了人才支撑、乡村文化繁荣、乡村生态文明建设、乡村组织建设,也包括了城乡融合发展。

法律规定的制度措施,既包括明确各级政府的职责和监督检查,也有具体的扶持手段。这些规定,对于稳定有力和可持续促进乡村振兴,提供了一揽子的制度规范,是实施乡村振兴战略的最重要的制度保障。

3问:《乡村振兴促进法》是怎样写成的?

新京报:据了解,在这部法律的起草过程中,您也参与了多次讨论,在讨论中,有没有分歧较大、讨论比较激烈的内容?

任大鹏:在这部法律的起草过程中,社会各方面高度关注,不少学者也通过不同方式发表了很多观点,有些观点之间的分歧确实还很大。例如,在本法的起草过程中,大量机构、部门和学术团体,都召开过各种类型的研讨会,在研讨过程中,大家对这部法律的定位和法律调控方法理解不一致,经常争论得面红耳赤。不少人针对立法机关公布的征求意见稿提出了尖锐的批评,认为这部法律草案中的内容过于笼统、宽泛,很多内容在政策文件中已经有了表述,立法者并没有将政策精神精准转化成法律语言,导致法律可操作性不够。再如,有学者认为乡村振兴的主体是农民,因此促进乡村振兴,应当更多规定农民享有的权利,充分体现农民在乡村振兴中的主体地位,但草案却更多规定的是政府的权利。当然,对此也有学者持相对的观点,认为既然是促进法,本来就是明确各级政府及有关部门的职责,明确具体的促进措施,从促进法的属性看,没有必要为各类主体设定具体的权利义务。

新京报:在此前,乡村更多是一个通俗的说法,《乡村振兴促进法》中明确了乡村的定义,这意味着,它将成为一个法律名词,这个定义是怎样确定的?

任大鹏:“乡村”定义的诞生,确实经历了很多讨论甚至争论。草案第二稿的表述是“本法所称乡村,是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体,包括乡(民族乡、镇)、村(含行政村、自然村)等。”在讨论中,对这一表述有3种不同意见,有人认为不需要确立乡村的法定概念;有人认为规定为地域综合体就可以了,不需要列举;还有人认为行政村的表述不够规范,因为村并不是行政组织,也不具有行政管理职能。最终,在充分讨论之后,颁布的法律中对乡村的定义表述为“本法所称乡村,是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体,包括乡镇和村庄等。”

我认为,立法过程要体现严谨性和规范性,同时也需要体现科学性和民主性,大家从不同角度对法律草案进行争论,恰恰说明各界对这部法律的高度关注和期待,正是由于起草过程中的广泛争论,才可以确保法律的制度设计更加能够符合乡村振兴战略实施的制度保障的需求。

4问:哪些问题是讨论的焦点?

新京报:除了类似乡村定义这样的争论外,有没有一些比较大的领域,是立法过程中关注较多、争议也较多的?最后又是怎样达成一致的?

任大鹏:法律规定的内容,是广泛吸收各方面意见包括专家学者意见确定的。在法律起草过程中,专家学者们从各自学科的角度对法律草案提出了很多意见,有些意见被吸收,还有一些意见存在偏颇或与法律的总体制度设计目标不一致,因而没有被吸收。据我了解,专家们在立法过程中,争论的焦点问题有不少,如本法与《农业法》等法律的关系,再如农村土地制度、尤其是农村集体建设用地改革成果如何在法律中得以体现?还有进城落户的农民的土地权益保护、农民在乡村振兴中的主体性以及对乡村振兴的扶持措施等。

关于农村集体建设用地的管理问题,在修改后的《土地管理法》中已经有了明确规定,本法只需要做出原则性规定,具体内容可以引致到《土地管理法》中。与《土地管理法》第六十三条规定的集体经营性建设用地入市的制度比较,本法更强调了集体经营性建设用地可以依法通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用,优先用于发展集体所有制经济和乡村产业。

关于进城落户的农民土地权益保护,《农村土地承包法》中规定了不得以退出土地承包经营权为进城落户条件,本法第五十五条第二款规定,更是明确了除土地承包经营权外,也不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件。为体现农业农村优先发展原则,本法对于土地使用权出让收入的重点使用范围,还做了具体规定。

关于对乡村振兴的扶持措施,学者们期望的是建立乡村振兴的科学的支持保障制度体系,防止地方政府基于地方领导的理解不同而重复建设或者做花样文章,不能体现对实施乡村振兴战略薄弱环节的有效支持或者脱离农民的实际需求。针对这一问题,本法第八章专门规定了扶持措施,从财政资金投入保障、资金整合使用、土地使用权出让收入的重点用途、专项资金基金、融资担保机制、涉农企业融资机制、金融服务体系、保险服务体系和土地政策倾斜等多方面提出了系统的支持保障措施。

新京报:农民是乡村振兴的主体,新法在这方面有何保障措施?

任大鹏:关于农民主体地位的问题,在立法过程中也是学者们普遍关注的问题。乡村振兴,实施主体和受益主体都是农民,因此各项决策须以保障农民利益为出发点和最终目标,但在征求意见的法律草案中更多规定的是各级政府,有学者认为没有充分体现农民的主体性。事实上,法律关于农民为主体的原则一直是强调的。

在本法第四条规定的实施乡村振兴的原则中,特别规定了第二项原则,即坚持农民主体地位,充分尊重农民意愿,保障农民民主权利和其他合法权益,调动农民的积极性、主动性、创造性,维护农民根本利益。

除原则规定外,其他制度中也有大量关于农民为主体的规定,例如,第十二条第一款规定,农村集体产权制度改革须确保农民收益;第二款规定,农村一二三产融合发展应当坚持农民为主体;第二十一条规定,建立农民收入稳定增长的机制,第二十三条提出,供销社要加强与农民的利益联结;第三十条规定,要丰富农民的文化体育生活;第三十七条规定,农村环境综合整治的共建共管共享机制建立,需要有农民参与;第五十一条规定,村庄撤并等乡村布局调整必须尊重农民意愿;第五十四条规定,农民的社会保障制度;第五十七条规定,进城务工农民的权益保护等等。

5问:《乡村振兴促进法》有何亮点?

新京报:在您看来,新颁布的《乡村振兴促进法》,哪些部分最值得期待和肯定?

任大鹏:第一个方面,关于乡村振兴中坚持党的领导,有一系列的规定,法律的第三条、第四条、第四十一条、第四十二条分别对乡村振兴中党的自身建设、党在实施乡村振兴战略中的领导地位、乡村社会治理体系中党委的领导地位和农村基层党组织建设等方面都做了明确规定。一般来讲,关于党的自身建设问题,主要由《中国共产党农村基层组织工作条例》等党内法规来规定,但实施乡村振兴战略,不仅仅是各级政府的责任,也是党的中心工作之一,党中央多次提出五级书记抓乡村振兴,但如何在促进乡村振兴的过程中强化党的领导地位和组织、制度保障,本法中做出了相应规定。

第二个方面,关于乡村振兴中的土地制度问题,在本法中有很多创新。农村土地问题既关系到乡村的产业发展,也关系到构建城乡一体的土地制度,以此维护农村集体经济组织和农民利益,还关系到农村事业公共事业的发展。长期以来,农村土地尤其是农村集体建设用地制度不完善,严重影响到乡村一二三产融合,本法中对此有很多详细的规定,如第六十七条第一款要求,依法采取措施盘活农村存量建设用地,激活农村土地资源,完善农村新增建设用地保障机制,满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。第六十七条第二款明确规定,县级以上地方人民政府应当保障乡村产业用地,建设用地指标应当向乡村发展倾斜。土地所有权人可以依法通过出让、出租等方式将集体经营性建设用地交由单位或者个人使用,优先用于发展集体所有制经济和乡村产业。

第三方面,是关于新型农业经营主体培育的政策,尤其是关于农民合作社发展的政策如何稳定的问题。在过去,部分合作社内部运行机制的不规范、空壳社现象的广泛存在,一些媒体和社会公众对合作社的“污名化”评价,都制约到合作社的发展。《乡村振兴促进法》肯定了农民合作社作为新型农业经营主体的重要地位和作用,对农民合作社的发展提出了方向性、原则性和规范性要求。该法的颁布实施,意味着农民专业合作社的发展会有更为宽松的政策环境。在促进农民合作社发展方面,《乡村振兴促进法》有3个方面的具体要求,一是第十七条规定的,鼓励农民专业合作社发挥在农业技术推广中的作用;二是第二十一条第三款规定的,国家支持农民专业合作社等主体,以多种方式与农民建立紧密型利益联结机制,让农民共享全产业链增值收益;三是第四十六条第二款规定的,县级以上地方人民政府应当支持发展农民专业合作社等多种经营主体,健全农业农村社会化服务体系。其中,与农民建立紧密型利益联结机制是对合作社发展的根本目标,而技术推广、社会化服务是实现这一目标的重要措施。

6问:乡村振兴中,政府有哪些义务和责任?

新京报:对于政府行为,《乡村振兴促进法》有哪些规定?

任大鹏:本法是明确政府在乡村振兴战略实施中的职责的法律,也是规定政府义务与责任的法律,因此法律中规定了大量防止政府及其部门滥用权利的制度。

法律全文中“政府应当”的表述出现了51次,都是为政府设定的法定义务。这些义务涵盖了维护农民权益、保护耕地和保障粮食安全、引导新型农业产业发展、完善农民返乡就业扶持政策、建立农民收入稳定增长机制、统筹农村教育和医疗工作、组织开展新时代文明实践活动、健全完善农村公共文化体育实施运行机制、保护农业文化遗产、农业面源污染防治、国土综合整治和生态修复、改善农村人居环境、农村住房管理和服务、构建简约高效的农村基层管理体制、指导支持村民自治、支持农民合作社和集体经济组织发展、加强群团组织和执法队伍建设、优化乡村发展布局、统筹乡村公共基础设施、促进城乡产业协同发展以及建立和落实乡村振兴扶持各项措施等等。

另外,针对实践中个别地方政府滥用权利损害农民利益的现象,法律也做出了严格的实体性限制和程序性限制。例如,一些地方强行推进乡村撤并逼农民上楼等现象,社会反响强烈。针对这一问题,法律第五十一条明确规定,严格规范村庄撤并,严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。个别地方要求农民进城落户必须交回其承包的土地或者退回宅基地,为农民进城落户设定了不合理的门槛,违背了农民意愿,损害了农民的财产权利,为此,法律第五十五条第二款明确规定不得以农民退出承包地、宅基地等作为进城落户条件。

新京报:如何约束和监督政府行为,如果政府不履行义务,或履行不积极,是否要承担法律责任?

任大鹏:这一问题应当从几个层次理解。首先,法律规定的各级政府职责,都具有强制性,监督检查制度就是法律强制性和约束力的重要体现;其次,本法中规定了相应的考核评价制度、评估制度、报告制度、监督制度和追责制度,是对政府及其有关部门的行为进行约束的重要手段,法律规定应当履行的义务有关部门没有履行的,需要承担相应的行政责任。另外,本法是关于实施乡村振兴战略的促进法,主体内容是明确政府及其部门促进乡村振兴的支持对象、支持范围、支持手段、支持措施等制度,在责任制度的设定上不同于民法中的民事责任,也不同于其他行政法中的行政责任,而是通过党的领导地位、行政管理体制的层级约束、人民代表大会的监督约束等保障法律的实施。

7问:村庄撤并还会泛滥吗?

新京报:《乡村振兴促进法》规定,严格规范村庄撤并,严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。如何理解这一条款?有学者提出,如果不违反法定程序,但违背农民意愿,是否就可以进行撤并呢?

任大鹏:一段时间以来,村庄撤并现象确实引起了社会的高度关注。问题的焦点并不是该不该撤并,而是撤并引发对农民利益的现实侵害和潜在风险。

村庄格局的形成是一个复杂的过程,调整村庄布局也有其现实需求。一方面,随着农村人口结构变化,部分村庄出现空心化现象,一些自然村人口过于稀少,村民居住过于分散,道路、饮水、天然气等公共服务成本过高,影响到村民的生活质量提高;其次,过小的村庄单元增大了行政管理成本,受地方财力限制,村干部津贴难以提高,影响到村干部为村民提供服务的积极性;再次,以村庄为单位的公共基础设施和公益服务设施利用率过低。诸如此类,这些问题都需要通过调整村庄布局,完善村庄功能等方式实现。


但是,调整村庄布局,并不意味着只能通过村庄撤并的方式开展,更不应通过强制农民退出宅基地、逼迫农民上楼的方式进行。过去之所以出现强行撤并的问题,主要是一些地方政府在实施村庄撤并中,更多看重的是腾退出的建设用地指标,通过建设用地出让等方式增加地方政府的财政收入,这一过程对农民利益构成严重侵害。

为此,法律第五十一条规定,县级人民政府和乡镇人民政府应当优化本行政区域内乡村发展布局,按照尊重农民意愿、方便群众生产生活、保持乡村功能和特色的原则,因地制宜安排村庄布局,依法编制村庄规划,分类有序推进村庄建设,严格规范村庄撤并,严禁违背农民意愿、违反法定程序撤并村庄。确实需要通过撤并方式调整村庄布局的,必须同时符合两个条件,一是符合农民意愿,二是符合法定程序。

8问:产权改革如何推进?

新京报:《乡村振兴促进法》提到,要“完善农村集体产权制度”,当前我国农村集体产权比较普遍的问题出在哪里?如何完善?

任大鹏:经过此前多年的实践,我国的农村集体产权制度改革已经取得明显成效,《乡村振兴促进法》充分肯定了产权制度改革的方向,并提出了进一步推进农村集体产权制度改革的法律措施。法律第十二条第一款规定,国家完善农村集体产权制度,增强农村集体所有制经济发展活力,促进集体资产保值增值,确保农民受益。

具体的层面,农村集体产权制度改革,主要包括六个方面的内容。一是开展集体资产清产核资,二是明确集体资产所有权,三是强化农村集体资产财务管理,四是有序推进经营性资产股份合作制改革,五是集体经济组织成员身份的界定,六是引导农村产权规范流转和交易。其中,集体经济组织成员身份的界定,集体资产的保值增值的方式以及股份合作制改革形成的收益,如何公平惠及到农村集体经济组织的成员,是比较复杂的问题。

从实践看,各个地方对于集体经济组织成员身份界定的模式多种多样,多数地方在实现集体经济发展壮大时,更多采取的是将集体资产在折股量化的基础上委托经营,收益分配的规则和方式也很不一致。是否必要以及如何建立成员身份界定的统一标准,如何拓宽集体经济实现路径,如何构建集体成员公平分享集体收益的法律机制,这些问题,需要在改革进程中深入探讨。

当前,我国立法机关正在制定《农村集体经济组织法》,上述问题将会在该法中做出明确规定。

9问:城乡公共服务如何均等化?

新京报:《乡村振兴促进法》规定,要“推进城乡基本公共服务均等化”。城乡空间特点不同,城市集中居中,各种公共服务可以集中供给,乡村居住比较分散,提供同样的公共服务,成本可能比城市高很多,怎样看待这个问题?

任大鹏:均等化,是对城乡居民共享基本公共服务的原则和方向性要求。在城乡基本公共服务均等化方面,通过多年改革已经在很多方面取得了重要成果,例如,在义务教育领域,2016年5月20日,中央深改组审议通过了《关于统筹推进城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》,提出了十个方面的改革和发展举措。从现在看,义务教育领域的公共服务均等化目标已经基本实现。

再如,在城乡居民基本养老保险方面,国务院2016年1月12日发布《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》,相关部门也陆续制定了相关的措施。

总体上看,由于历史原因和区位条件制约,农村地区是基本公共服务的短板,尽快弥补短板是实现城乡融合发展目标的客观要求。法律第五十条规定,逐步健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系。这一规定的意义一是明确了基本公共服务均等化的方向和目标,二是强调逐步健全,需要根据各地的经济社会条件努力完善,而不是不切实际地一刀切。

10问:《乡村振兴促进法》还有哪些空白?

新京报:在《乡村振兴促进法》出台前,您对它有何期待,公布后,这些期待实现了吗?

任大鹏:对这部法律的制定,我期待能够重点解决以下几个方面的问题:一是解决城乡之间、区域之间、产业之间的发展差距问题;二是能够突出对相对贫困地区和弱势群体的倾斜政策;三是能够兼顾乡村振兴中的多元目标;四是严格限定政府行为防止政府及其部门滥用权利损害农民利益;五是做好本法与其他有关法律的衔接;六是相关措施要更好体现可操作性。

从颁布的法律看,对于以上方面的内容在法律中都有相关规定,但有些方面还不充分、不够具体。

例如,根据我们在四川、贵州等地的调查,一些地方的村庄公共服务和公益事业发展的用地严重不足,部分村的党群服务中心,包括农村基层党组织和村委会等办公场所,所用的土地,是通过流转农民的承包土地建设的,从土地权属、土地的规划用途等方面都存在法律风险。法律第六十七条规定了“县级以上地方人民政府应当推进节约集约用地,提高土地使用效率,依法采取措施盘活农村存量建设用地,激活农村土地资源,完善农村新增建设用地保障机制,满足乡村产业、公共服务设施和农民住宅用地合理需求。”但是通过调整国土空间规划方式满足,还是通过集体建设用地内部置换解决?抑或是通过有关部门登记认可解决?法律规定并不具体。

再如,在养殖业、乡村休闲农业发展过程中,一些地方在环境政策和土地政策的落实过程中,超越法律行政法规的边界,对相关产业的发展限制过严,严重损害了农民的权益,因此,我期望能够在本法中,对地方政府的行为做出限制,明确地方政府及有关部门,在政策实施过程中,不得超越法律和行政法规规定的权限和边界,关于这一方面,在颁布的法律中也缺乏明确规定。

任大鹏:中国农业大学人文与发展学院教授,中国农业大学农业与农村法制研究中心主任,中国农业经济法研究会副会长兼学术工作委员会主任,中国农村合作经济管理学会常务理事。新京报记者 周怀宗

新京报客户端2021年5月5日


责任编辑:刘铮
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