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产业扶贫的中国特色与长效机制

中国社会科学网 2021年05月06日 报道 浏览次数:

叶敬忠 潘璐

在迎来中国共产党成立100周年的重要时刻,我国如期完成了新时代脱贫攻坚目标任务,消除了绝对贫困和区域性整体贫困,近1亿贫困人口实现脱贫。在精准扶贫的各项行动中,产业扶贫是稳定脱贫的根本之策,对于打赢脱贫攻坚战具有重要的现实意义。在脱贫攻坚与乡村振兴的过渡衔接时期,我们亟须总结提炼产业扶贫的中国经验,建立完善产业扶贫的长效机制,在乡村振兴中不断巩固拓展脱贫攻坚成果。

产业扶贫的发展历程

从新中国成立到1978年,我国的扶贫工作主要是以发放救济款和以工代赈的形式帮助贫困群众解决生产生活困难。救济式扶贫对于保障贫困人口的基本生活发挥了积极作用,但是无法从根本上改变贫困状况。我国在20世纪80年代中期形成了开发式扶贫的政策框架,确立了以生产力发展带动减贫的扶贫工作思路,奠定了产业扶贫的制度基础。进入21世纪以来,产业扶贫的重要性和减贫成效愈加突出。2011年发布的《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》将产业扶贫列为七个专项扶贫的重要内容之一。2015年发布的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》和2018年发布的《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》提出把发展产业作为实现贫困人口稳定脱贫的主要途径和长久之策。据农业农村部统计,截至2019年底,全国92%的贫困户参与了产业发展,67%的脱贫人口主要通过产业带动实现增收脱贫,产业扶贫成为脱贫攻坚“五个一批”中涉及面最广、带动人口最多的脱贫方式。

党的十八大以来,随着精准扶贫战略的深入实施,产业扶贫在扶贫的广度、深度和精度方面不断完善。首先,产业类型涵盖更广。扶贫产业涵盖了一二三产各个门类,并涌现出多种具有带贫效果的新兴业态,如休闲农业、乡村旅游以及依托贫困地区自然资源开发形成的光伏等资源密集型产业。其次,产业链条拓展更深。产业扶贫强调三产融合的全链条发展,在产中环节提供产业发展指导和社会化服务,在产后环节建设生产加工基地,并通过电商扶贫、消费扶贫等多种方式拓展市场渠道。再次,产业瞄准对象更精准。在巩固区域式经济开发的同时,产业扶贫更强调贫困户精准受益。一些贫困县和有条件的贫困村均发展形成了主导产业和特色产业基地,有劳动能力和意愿的贫困群众广泛参与了产业扶贫项目。最后,产业组织体系更完善。在支持贫困人口自我发展的同时,产业扶贫强调完善龙头企业、农民专业合作社等新型农业经营主体与贫困户联动发展的利益联结机制,以股份合作、订单帮扶、生产托管等多种形式带动贫困人口发展。

产业扶贫的中国特色

产业扶贫是中国特色社会主义制度的重要创新,是中国特色反贫困理论的重要成果。从我国反贫困历程来看,产业扶贫可分为广义的产业扶贫和狭义的产业扶贫。广义的产业扶贫是指通过产业发展产生减贫效果,这正是我国改革开放以来在市场机制作用下通过经济增长实现减贫的长期实践。然而,经过40多年的发展,脱贫攻坚阶段的很多贫困治理对象是无法在市场经济中脱贫的贫困群体。这就需要政府对市场机制进行一定的干预和矫正,使贫困人口能够参与市场经济并从中获益。因此,狭义的产业扶贫是一种组织和制度安排,是通过政府对市场的干预作用,在产业组织主体和贫困人口之间建立起利益联结关系,将贫困人口融入产业化过程和产业链各环节当中。

从操作层面来看,产业扶贫包含两个重要维度:一是发展、完善、巩固和提升产业,促进贫困地区的整体性经济发展;二是通过制度设计,将贫困人口融入产业链不同环节,使产业发展的市场红利精准瞄准贫困群体。前者促进区域性发展,对贫困人口具有间接益贫效果;后者带动贫困人口参与,具有直接益贫效果。

一方面,产业扶贫瞄准贫困人口脱贫。中国特色的产业扶贫致力于通过政府的政策干预和制度杠杆对市场主体进行调控,以实现共享发展的目标。它是政府对产业发展的社会性规制,是对市场主体社会责任的制度化要求。因此,产业扶贫本身难以仅仅用收益—成本的效率机制进行评价,而需要置于中国特色的减贫理论和制度创新中进行理解。另一方面,产业扶贫注重区域经济发展。中国特色的产业扶贫是国家发展或一个地区经济社会整体发展的不可或缺的有机组成部分,充分体现了以脱贫攻坚统揽经济社会发展全局的整体性目标。它不是仅仅针对贫困户发展由他们自己经营的产业,而是通过制度和政策设计,使产业在运行和发展过程中产生带贫益贫的效果。因此,需要从经济和社会相结合、贫困人口脱贫与区域综合发展相结合的整体性角度理解产业扶贫。

产业扶贫的实践经验

在脱贫攻坚的实际工作中,产业扶贫要解决的两个关键问题是:产业如何发展、贫困人口如何参与和受益,也就是产业扶贫的组织模式和贫困人口的参与形式。针对这两个问题,各地涌现出了大量的行动创新,形成了产业扶贫的重要经验。这些实践经验既强化了脱贫增收效果,创新了农村产业组织体系,也为乡村振兴过程中产业兴旺的组织实施提供了丰富的经验借鉴。

产业扶贫组织模式的形成,是脱贫攻坚战与不同地区经济社会发展统筹结合的结果。各地结合贫困户特征、产业类型和市场结构等因素,因地制宜发展形成了四种主要的产业扶贫组织模式:现代企业驱动型、中介组织联动型、农户自主经营型和资产收益分配型。在各地扶贫实践中,这四种组织模式往往共存共生,形成多维度紧密联结贫困群体的产业扶贫组织体系,具有显著的减贫效果。一是在个体层面,紧密的利益联结机制有效保障了贫困户脱贫增收,多元组织模式有助于全面吸纳贫困户参与产业发展。二是在社区层面,产业扶贫重视贫困村集体经济的建立和巩固,推动了村级集体经济组织的发展,提高了村级公共服务供给水平。三是在地区层面,产业扶贫通过改善产业基础设施和培育特色优势产业,促进一二三产融合发展,有效带动了区域经济发展。可见,产业扶贫针对贫困人口的不同类型和特征,以多种形式实现了贫困人口的全纳参与。从实质来看,各地贫困人口参与扶贫产业主要有三种形式:其一,贫困人口变主体,即通过技术和资金支持、能力建设、组织带动等方式,将贫困人口塑造成市场经济中的经营主体。其二,贫困人口变产业工人,即以就业吸纳的形式将贫困人口转型成为产业工人。其三,贫困人口变股东,即贫困人口以土地入股、扶贫资金入股等形式获得资产收益分配。

产业扶贫的长效机制

建立可持续的产业扶贫长效机制,对于巩固拓展脱贫攻坚成果具有重要意义。各地产业扶贫的发展阶段不同,深度贫困地区和西部地区产业扶贫起步较晚、基础较为薄弱,但不同地区都在探索产业扶贫长效机制的实践路径。这些实践探索包括:一是巩固产业发展利益联结机制,二是夯实农户产业发展能力提升机制,三是健全产业扶贫风险防范与监测机制,四是探索产业扶贫与产业兴旺的有效衔接机制。

2021年中央一号文件提出,在脱贫攻坚目标任务完成后要持续巩固拓展脱贫攻坚成果,持续加大产业扶持力度,接续推进脱贫地区乡村振兴。在脱贫攻坚向乡村振兴过渡衔接阶段,需要从三个方面巩固完善产业扶贫,发挥“有效市场”“有为政府”和“有机社会”在乡村现代产业体系中的积极作用。其一,在市场机制方面,完善产业结构,发展适合低收入人口参与的多元乡村产业。应利用乡村产业转型的市场机遇,延伸产业链,发展多元多态、适合低收入人口参与的“小而美”的乡村产业,充分吸纳不同类型的乡村人口,使乡村呈现产业兴旺的格局。其二,在行政机制方面,优化制度环境,完善市场主体支持保障体系。应着力完善产业发展的制度环境,在社会化服务体系建设、乡村人才队伍培育、区域公共品牌建设等方面拓展更多公共服务,以公共服务供给和制度创新促进产业长效发展。其三,在社会机制方面,加强农村基层组织建设和社会建设,增强低收入人口的社会联结。应通过多元的社会治理创新加强农村社会建设,消除低收入人口参与经济社会发展的制约因素,提升他们在产业发展中的获得感和参与乡村振兴的内生动力。

作者系中国农业大学人文与发展学院院长、教授;中国农业大学人文与发展学院教授

中国社会科学网2021年5月6日

责任编辑:刘铮
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