观察|国内外民间组织正式被纳入到中国对外援助体系
8月27日，国家国际发展合作署、外交部、商务部审议通过《对外援助管理办法》（以下简称《办法》）。该《办法》将于2021年10月1日正式施行。这一《办法》将揭开中国民间组织参与对外援助历史新的一页，具有重要的历史意义。
国内外民间组织首次具有了参与中国对外援助体系的制度空间。根据《办法》有关条款，中国的对外援助体系鼓励并支持国内外的民间组织参与其中。在第十九条中提出对外援助项目类型中包括南南合作援助基金，支持国际组织、社会组织、智库等实施的项目。该条规定就明确了国内具有合法身份的社会组织（社会团体、社会服务机构、基金会）以及智库机构等社会力量都可以参与中国政府的对外援助工作。第二十条中提出对外援助项目的实施方式中包括中方可以同其他国家、国际组织、非政府组织等合作实施。根据这条规定，国际性非政府组织以及发展中国家的非政府组织也可以参与中国政府的对外援助工作。
国内社会组织长期积累的工作经验和能力高度契合对外援助的目标和方式。在《办法》中的第四条规定，对外援助致力于帮助受援方减轻与消除贫困，改善受援方民生和生态环境，促进受援方经济发展和社会进步，增强受援方自主可持续发展能力，巩固和发展与受援方的友好合作关系，促进高质量共建“一带一路”，推动构建新型国际关系，推动构建人类命运共同体。第十六条规定，对外援助资金主要包括无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种类型。无偿援助主要用于受援方在减贫、减灾、民生、社会福利、公共服务、人道主义等方面的援助需求。无论是从援助的目标还是援助的方式来看，国内的社会组织都具有高度的呼应性。在过去的四十多年来，国内的社会组织在乡村扶贫、灾害救援、帮扶弱势群体、环境保护、社区服务等领域积累了丰富的国内工作经验和能力，具备了在发展中国家开展工作的专业积累。
国家国际发展合作署将会在国内外民间组织参与的机制方面发挥顶层设计的作用。在《办法》中对于国际发展合作署赋予了牵头抓总的职能：国际发展合作署要会同有关部门建立对外援助部际协调机制，统筹协调对外援助重大问题；制定统一的中国对外援助标识；拟定对外援助的战略方针和中长期政策规划；制定分国别的对外援助政策；拟定对外援助总体方案和年度计划；研究并推动对外援助方式的改革措施；推进对外援助法制化建设并制定对外援助管理制度；建立对外援助项目储备制度；拟定对外提供援助的援款协议草案。通过这些职能的划分，可以看出国内外民间组织参与的制度环境的调整与完善将会在国家国际发展合作署统筹下进行。
国家国际发展合作署和中共中央对外联络部等部门将成为国内民间组织参与对外援助的国家关键部门。在《办法》中明确了国家国际发展合作署在援外管理中的职能定位，明确外交部、商务部等各援外执行部门、驻外使领馆（团）等有关单位在援外管理中的职责和分工，建立统一、高效、协同的援外管理体制。在《办法》中的第六条中规定，国家国际发展合作署负责拟订对外援助方针政策，推进对外援助方式改革，归口管理对外援助资金规模和使用方向，编制对外援助项目年度预决算，确定对外援助项目，监督评估对外援助项目实施情况，组织开展对外援助国际交流合作。商务部等对外援助执行部门负责根据对外工作需要提出对外援助相关建议，承担对外援助具体执行工作，与受援方协商和办理对外援助项目实施具体事宜，负责项目组织管理，选定对外援助项目实施主体或者派出对外援助人员，管理本部门的对外援助资金。外交部负责根据外交工作需要提出对外援助相关建议。驻外使领馆（团）统筹管理在驻在国（国际组织）的对外援助工作，协助办理对外援助有关事务，与受援方沟通援助需求并进行政策审核，负责对外援助项目实施的境外监督管理。国家国际发展合作署将会在对外援助的整体资金预算中规划支持国内民间组织的资金规模和使用方向以及具体的支持项目方案。尽管在《办法》中没有出现中共中央对外联络部，但是作为社会组织走出去的协调部门，中共中央对外联络部是非常重要的对外援助执行部门，特别是对社会组织在发展中国家开展的项目进行管理以及选定参与对外援助项目实施的社会组织主体等方面将发挥重要的作用。当然，未来也不排除其他的相关对外援助执行部门向社会组织开放项目申请的可能性。
国内民间组织未来将在多个方面得到国内便利政策的支持。在《办法》的第十七条提出要通过南南合作援助基金等方式创新对外援助形式。社会组织参与对外援助是对外援助重要的创新形式之一。未来，社会组织参与对外援助的政策工具将会不断丰富。第三十二条规定国际发展合作署和商务部按照职责分工对对外援助项目实施主体资格进行管理，制定有关管理制度。基于此，针对社会组织这一实施主体，将会很快出台对外援助社会组织资格的管理制度。第三十九条规定国际发展合作署、援外执行部门会同有关部门建立对外援助出口物资口岸验放机制。除涉及国家实施出口管制的货物、技术、服务等物项外，对外援助物资出口不纳入配额和许可证管理。社会组织在过去开展海外工作中，物资的出口始终都面临着较大的制度挑战。对外援助出口物资口岸验放机制将会为承担对外援助工作的社会组织提供顺畅的出口通道。第四十五条规定国际发展合作署会同援外执行部门建立对外援助项目实施主体诚信评价体系，按照职责分工对实施主体参与对外援助项目过程中的行为进行信用评价和管理。根据此条规定，针对社会组织很快将会出台对外援助项目社会组织诚信评价体系，对开展对外援助的社会组织展开信用评价与管理。
国内民间组织的对外援助人员的待遇保障将按照国家标准执行，极大地提升了对外援助人员的福利待遇，为国内民间组织招募到高质量的对外援助人员提供了制度保障。在《办法》的第四十一条对外援助人员是指政府或者对外援助项目实施主体派遣执行对外援助任务的人员。对外援助人员在外执行对外援助任务期间享有国家规定的待遇保障。对外援助人员在受援方当地执行对外援助任务期间应当遵守中国和受援方的法律法规，尊重受援方的风俗习惯。对外援助项目实施主体应当加强对对外援助人员的管理和监督，按照有关规定保证其派遣的对外援助人员在外执行对外援助任务期间享有相应的工作和生活待遇及人身意外伤害保障。对外援助人员在执行对外援助任务期间作出突出贡献的，国际发展合作署和援外执行部门可以依法给予表彰。在执行对外援助任务期间牺牲的，国际发展合作署和援外执行部门可以依法报请有关部门评定为烈士。上述规定将在国内民间组织执行对外援助项目的过程中得到执行。这将在很大程度上提升国内民间组织参与对外援助的人员福利待遇，社会组织拥有高质量的对外援助团队成为现实的可能性极大。
有理由相信，在国家的大力支持下，中国的社会组织将会承载起历史的使命，在讲好中国故事，传播中国经验方面发挥出独特的价值和作用。
文/董强（中国农业大学人文与发展学院/国际发展与全球农业学院副教授）