冯淑怡 周伟 岳文泽 孙丹峰 柯新利 贺雪峰 刘锐 龙花楼 杜国明
阅读提示
春潮涌动启新程，凝心聚力谋发展。全国两会召开之际，粮食安全与耕地保护再次成为社会关注的热点。耕地是粮食生产的命根子，本期特邀多位专家学者，围绕严守耕地红线、提升耕地质量、优化耕地布局、完善耕保制度、加强黑土地保护等话题建言献策。
锚定粮食安全 『中国碗』里装满中国粮
“优布局、提质量”筑牢大国粮仓
□冯淑怡
在“十五五”全面推进中国式现代化的新征程上，粮食安全依然是关系国计民生的“压舱石”。作为粮食生产的根基，耕地的质量高低直接决定了粮食供给的保障能力。面对基础地力不足、土壤污染、基础设施滞后等多重挑战，守牢耕地红线要抓住重点，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。一方面，持续推进耕地系统改良与退化治理，统筹实施高标准农田建设、污染耕地系统修复、退化耕地综合治理等系统性工程，夯实“藏粮于地”的物质基础。另一方面，制度创新是耕地质量长效提升的根本保障，应加快完善耕地质量保护法治体系，创新生态补偿、绿色金融等经济激励机制，落实地方政府与农业经营主体责任，让保护耕地、提升地力成为全社会共同行动。在此基础上，充分发挥科技赋能作用，推动农业数字化和绿色技术应用，增强耕地粮食生产的韧性。
未来，保障国家粮食安全的任务依然艰巨。唯有坚持系统治理、久久为功，持续优化耕地布局、提升耕地质量，才能筑牢大国粮仓的根基，为中国式现代化提供坚实可靠的粮食供给保障。让我们共同守护好每一寸沃土，给子孙后代留下产能持续、生态健康的耕地资源。
（作者系南京农业大学副校长）
全链条空间治理守牢耕地红线
□周伟
耕地是粮食生产的命根子，是中华民族永续发展的根基。“十五五”时期我国耕地保护应更加注重系统治理、量质并重、科技赋能，为全面推进中国式现代化、保障国家粮食安全奠定基础。
其一，以空间规划优化耕地空间治理。强化耕地空间治理，确保耕地保护任务逐级分解落地、上图入库，高质量组织编制并实施耕地保护相关规划，解决数据“打架”和空间错配问题。建立健全动态监测评估和优化调整机制，审慎稳妥优化永久基本农田布局，推动“优进劣出”，促进集中连片。
其二，构建全链条协同提升机制。强化自然资源、农业农村部门联合验收，确保补充耕地数量、质量、产能“三平衡”。实施差异化、精准化的耕地质量提升工程，针对不同区域土壤问题，分区分类施策，科学开发利用非传统耕地，拓展食物来源。落实多元主体治理，健全粮食主产区利益补偿机制和种粮农民收益保障机制，通过横向生态补偿、财政转移支付、提高补贴保险标准等方式，让保护耕地、种植粮食的主体得实惠。
其三，进一步筑牢现代化治理的基石。依托高校、科研院所和地方实践，聚焦耕地质量监测、退化修复、盐碱地治理、智慧管护等关键技术开展联合攻关；加快构建“空天地”一体化耕地智能监测监管体系，实现耕地数量、质量、利用状况的实时感知和动态评估。加快推进耕地保护和质量提升法等立法进程，加强与相关法律的衔接，为耕地数量、质量、生态“三位一体”保护提供更坚实的法治保障。同时，完善“长牙齿”的硬措施工作机制，强化自然资源督察与纪检监察、审计、司法等监督的贯通协调，对违法违规占用耕地问题“零容忍”，形成“不敢占、不能占、不想占”的有效震慑。
［作者系中国地质大学（北京）土地科学技术学院院长］
协同治理寻求耕地保护最优解
□岳文泽
务农重本，国之大纲；粮食安全，“国之大者”。正值“十五五”开局之年、中国式现代化攻坚之期，我们须以更宽阔视野审视粮食安全的时代要义，把握耕地保护的深层逻辑。耕地红线之“守”，重在突破单向思维定式，转向时空全域治理，于多维目标中寻求最优解，以“五维协同治理”共绘耕地保护新图景。
一是以规模聚合为基，守护千里沃野。着力推进全域土地综合整治，破解耕地碎片化困局，重塑农田肌理，夯实大国粮仓底座。二是以结构优化为要，绘就布局新篇。依托自然资源管理和国土空间规划“一张图”，统筹耕林园草空间协同优化，构建适配现代化大农业的空间布局。三是以时序调控为策，谋定永续发展。统筹永久基本农田与高标准农田储备区建设，构建分级蓄能、弹性补给机制，以当下之功蓄长远之力，守护沃土绵延、良田永续。四是以系统治理为径，凝聚政策合力。多部门联动整合耕地保护政策，实施永久基本农田、高标准农田与粮食生产功能区“多田套合”，凝聚耕地保护的强大合力。五是以科技创新为核，激活现代农业。厚植良田良种良法，培育农业新质生产力，构建现代农业生产体系。
（作者系浙江大学土地与国家发展研究院副院长）
深耕系统治理 求解耕地保护新方略
精准对接战略需求优化耕地治理
□孙丹峰
严守耕地红线、持续推进耕地布局优化与质量提升，是筑牢国家粮食安全防线的关键之举。进入耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的新阶段，我国耕地正由传统的要素驱动、物能投入模式加速迈向基于土地系统科学的“空间优化—质量提升—系统治理”范式革新。在这一转型进程中，亟须构建以耕地资源分区、分类、分状态为核心的有序治理体系，推动保护模式从资源清查式管理向供给服务机理认知式、生态过程调控式治理跃迁。
与此同时，在山水林田湖草沙一体化保护和系统治理格局下，加强各系统联动、过程协同与区域耦合，探索面向耕地整体提升的系统性理论框架。在此基础上，进一步推进耕地系统的精细化监测与数智感知，强化耕地功能识别、等级划分与状态诊断等关键技术体系建设，实现对耕地资源潜力、限制因子和演化趋势的精准刻画，从而为差异化管理、功能均衡配置与精准治理提供坚实的科学依据。在此基础上，顺应“大食物观”拓展农业资源边界的要求，有必要完善多类型农业用地的统筹配置机制，推动区域尺度上产量与产能精准匹配、生产与生态协同增强、增产与增收同步实现，加快形成安全、韧性、可持续的现代耕地利用体系。
此外，面向国家耕地保护与利用需求，优化教育供给与人才布局，精准对接黑土地保护、盐碱地治理、低产田改良和耕地质量提升等国家战略，培养具备系统思维、数据生产、工程设计与治理能力的高水平人才，为服务耕地系统保护、夯实现代农业根基、守护粮食安全持续贡献智慧与力量。
（作者系中国农业大学土地科学与技术学院院长）
面向农业现代化完善耕保体系
□柯新利
“十五五”时期农业现代化对耕地保护利用提出了从“守底线”到“强能力”的新要求，从“数量—质量—生态—布局—建设”维度完善耕地保护体系，是新形势下夯实农业现代化根基的关键支撑。
严守耕地红线，保障多元食物供给。在守住耕地数量的同时持续提质，优化耕地资源调节机制，将设施农业用地等纳入“大食物观”耕地保护体系，稳定口粮保障与多元食物供给。
深化质量建设，激活综合生产潜能。以土壤有机质提升、污染防控夯实地力基础，通过绿色技术系统集成推动“藏粮于地、藏粮于技”融合，构建稳定高效可持续的现代农业生产体系。
统筹生态功能，提升系统韧性水平。将耕地纳入山水林田湖草沙一体化保护与系统治理，强化生态协同与空间连通性，修复耕地土壤微生态，加强生物多样性保护，重建耕地自我调节机制，筑牢农业现代化生态根基。
优化空间布局，主动适应气候变化。科学研判全球气候变化下的耕地位移趋势，结合工程设施完善与科学技术推广，在动态调整中守牢耕地红线，保障国家粮食与食物供给总体稳定。
重构建设路径，服务规模集中经营。推动耕地建设由适配小农生产，转向适配规模化、机械化、智能化的现代农业，通过田块整合与“路—渠—沟”系统重构，提升耕地空间连续性与工程承载力。
（作者系华中农业大学公共管理学院院长)
统筹城镇化与耕地保护协同发展
□贺雪峰
耕地作为不可再生的宝贵资源，是国家粮食安全的基础载体。当前，我国仍处于城镇化快速发展阶段，农村人口持续向城镇转移，城镇化建设不可避免占用部分耕地。与此同时，深入推进以人为本的新型城镇化，要科学有序推进农业转移人口市民化，进城落户的农民有可能逐步退出宅基地，进而通过合规复垦转化为耕地。
我国城镇化进程具有鲜明的阶段性特征，农民进城并非是一次性完成的城乡迁移，而是经历以农村为根基的渐进式融入阶段。通常情况下，农民进入城镇后，需在城市实现稳定就业、安居落户后，才有可能腾退农村的宅基地，这一过渡期约为15年。在此期间，客观上存在城镇与农村土地资源的双重占用现象，看似形成了土地资源的“闲置冗余”，实则为进城农民保留了城乡双向流动的选择权与回旋空间。这种“必要的冗余”，正是我国城乡发展体制韧性的重要体现。
推进耕地保护必须坚持辩证思维，统筹兼顾保护目标与发展需求，科学核算耕地保护的综合成本。要将城镇化建设短期占用耕地与农民进城后宅基地腾退复垦有机衔接，构建“以补定占、量质并重”的动态平衡机制。既要坚守耕地保护的战略刚性，严格落实最严格的耕地保护制度，又要赋予耕地保护策略适度弹性，兼顾城镇化进程中的合理用地需求与农民权益保障，实现耕地保护与城乡融合发展协同推进。
（作者系武汉大学社会学院院长）
夯实保障根基 加快耕地保护机制创新
推进耕地保护相关立法进程
□刘锐
守牢耕地红线、提升耕地质量，健全完善耕地保护制度体系是关键所在。改革开放以来，我国耕地保护制度建设始终与相应的立法进程同步推进，近年来相关法律法规的制定与修订步伐显著加快。从实践运行成效来看，耕地保护制度在规范约束公权力、保障国家粮食安全、维护耕地权利主体合法权益、调动各方保护积极性等方面发挥了积极作用，但也存在一些短板，主要体现在三个方面：一是法律规范偏于原则化，刚性约束不足，可操作性不强；二是程序制度不完善，特别是信息公开程序、补充耕地验收程序、公众参与程序等尚不健全；三是责任体系不够均衡妥当，责任配置与追究机制有待优化。例如，“良田粮用”、耕地利用优先序等重要要求目前多停留在原则性规定层面；耕地划定、建设占用、补充耕地验收等关键环节，往往由利益关联度较高的同一主体主导实施；责任设定上普遍存在重行政相对人责任、轻公权力主体责任的倾向。
当前，耕地保护和质量提升法已箭在弦上，国土空间规划立法进程也将加快步伐。在此背景下，守牢耕地保护红线、持续提升耕地质量，关键在于走好新时代党的群众路线：在制度设计上着力增强明确性与科学性，在运行机制上突出强化程序的正当性，在实施保障上切实提升责任的妥当性。特别是依法保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，充分激发和调动农民群众的主体意识与积极性，紧紧依靠广大农民守红线、提质量、保安全，以坚实的制度保障和广泛的群众基础，全方位夯实国家粮食安全根基。
［作者系中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授］
建立三维协同现代化治理体系
□龙花楼
在“十五五”承前启后的关键时期，耕地保护需要突破传统乡村国土空间与经济转型的单一线性认知，着力构建土地利用形态转变、乡村产业模式重构和治理体系重建三维协同的现代化治理体系，服务好农村现代化转型战略目标。
当前，耕地保护面对土壤酸化加剧与耕林草用地结构性矛盾，有必要强化部门协同优化国土空间格局，实现区域土地系统功能跃迁。
一方面，推动自下而上的农户生计需求与自上而下的政策话语体系深度融合，构建多元主体认同的公共价值共识。国家粮食安全战略要求区域内主体功能规划具体落实好耕地的主导功能，即粮食生产功能。但伴随城乡居民消费结构改变，叠加现代化生产要素与生产管理组织大量植入，在历经多轮部门利益博弈后，耕地系统的功能结构配置进一步优化，耕地资源的设施农业、都市农业、文化科研等新功能得以显化，较好地协调了粮食生产功能与土地多功能利用之间的结构性冲突，并形成能支撑各主体诉求和区域发展新战略的新型土地利用形态格局。另一方面，加快土壤固碳培肥与控酸技术研发，通过强化酸化治理提升现有耕地质量，降低对新增垦造耕地的依赖，并在科学划定“耕—林—草”复合利用带基础上，依据立地条件实施弹性用途转换。坚持“宜耕则耕、宜林则林、宜果则果”，有序推动坡耕地退耕还林还草、平原优质林果地适度复耕，为高质量推进自然资源管理奠定坚实基础。
（作者系广西大学公共管理学院教授）
提升黑土地保护系统性实效性
□杜国明
当前，黑土地保护已进入精准化、系统化、长效化的新阶段，未来需围绕“明确边界、迭代模式、协同治理”三大核心，推动耕地保护工作提质增效，切实保护好“耕地中的大熊猫”。
首先，明确识别标准与地域范围。应依托“空天地”一体化监测技术，制定科学统一的黑土地识别体系，以有机质含量、土壤结构等核心指标为依据，精准划定黑土地及黑土区边界。通过整合第三次全国土壤普查数据与地表基质调查成果，将黑土耕地、可修复黑土后备资源全部纳入保护名录。将黑土层深厚、质量优良的区域优先划入永久基本农田，从严遏制非农开发等侵占行为；对退化严重但具备修复潜力的区域，明确修复目标与时限，确保黑土地总量稳定、范围清晰、保护有力。
其次，迭代升级修复利用模式。适应黑土地理化性质的动态变化，需要持续优化适配性方案，在有机质下降区域，推广“秸秆还田﹢有机肥增施﹢轮作休耕”综合培肥技术；在水土流失区，强化梯田修建、侵蚀沟治理与农田防护林网建设；在盐碱化、白浆化障碍区域，研发推广靶向改良技术，破解作物生长限制。同时，结合智慧农业发展，将物联网、大数据融入田间管理，实现土壤墒情、肥力状况的实时监测与精准调控。
再次，完善多元协同机制。政府层面应强化政策引导与执法监管，完善差异化补贴政策，将黑土地保护纳入地方政府考核；企业与新型农业经营主体应发挥示范作用，通过规模化经营、标准化生产落实保护措施，探索“保护﹢增值”的产业发展模式；农户需提升耕地保护意识与实操能力，将保护性耕作、用地养地等要求转化为生产习惯；科研机构应聚焦关键技术攻关，加快适宜不同区域的保护技术研发与成果转化。
最后，建立跨区域、跨部门协作机制，统筹农业农村、自然资源等多方力量，形成“监测—评估—修复—监管”的全链条治理格局，提升黑土地保护的系统性与实效性。
（作者系东北农业大学公共管理与法学院教授）
责编：刘铮
