苏保忠 贾悦

在“十五五”规划开局之年，2026年中央一号文件第十七条关于“加强县域基本公共服务供给统筹”的重要部署，其深层逻辑已超越了以往传统的民生保障，而是国家在人口逆增长和老龄化程度不断加深的双重挑战下，所做出的重大战略性资源重组。

当前，随着人口红利的渐退，过去单纯依靠要素投入驱动增长的边际效应在不断递减，进而中国经济发展的动力来源也在发生历史性转换。这标志着中国乡村振兴的底层逻辑发生了根本性改变，突出表现在从过去依赖土地与基础设施硬件投入，全面转向人口素质、健康水平和抗风险能力的提升。在此背景下，第十七条所提出的“供给统筹”，是国家“投资于人”战略在县域的系统实践，其本质是一场公共资源配置逻辑的深刻重构。

县域不仅是城镇化的载体，更是培育和储备未来人力资本的孵化器。而此次重构的核心目的，就是要破解人口变局下县域基础公共服务资源的错配难题。文件中提及的教育、医疗、养老等举措构成了一套组合拳，它旨在通过全生命周期的基础性公共服务投入，提升县域农村人口的健康水平、技能素质和抗风险能力。这也标志着乡村振兴的重心正从改变乡村面貌，开始转向重塑乡村人的能力与未来，进而在县域这一关键节点上，实现服务资源配置效率与公平的动态平衡。

统筹规模效益与空间公平，重塑县域教育生态

教育是人力资本形成的起点。一号文件在教育领域的表述，明确了动态处理撤并与保留的原则，体现了在提升办学规模效益的同时，对乡村教育空间公平底线的坚守。

文件明确提出，要稳慎优化农村中小学校和幼儿园布局，保留并办好必要的乡村小规模学校和幼儿园。这里的“稳慎”二字，关乎根本。审视过去不少地方的大规模地撤点并校，不仅增加了农村家庭陪读等隐性成本，还损害了偏远地区儿童接受公平教育的机会。而此次的政策转向，旨在防止因学校撤并导致农村适龄儿童失学或隐性辍学，守住人力资本形成的底线，体现了基础性教育服务供给从单纯经济逻辑向社会逻辑的回归。

县域高中具有连接乡村教育与高等教育的枢纽功能。文件将其提升到行动计划的高度，旨在畅通这一重要上升通道，防止优质生源过度流失所引发的县域教育塌陷风险，切实维护区域教育公平。与此同时，推动城乡学校在线共享优质课堂，则是面向未来的主动布局——通过数字化手段将优质教育资源精准输送乡村课堂，不仅有助于保障农村孩子不因地域而掉队，更将为培养未来高素质人力资本提供坚实支撑，推动实现从“人口数量红利”向“人口质量红利”的历史性跃升。

统筹服务可及与运行效率，筑牢健康保障底线

健康是人力资本的核心构成。今年中央一号文件在医疗卫生领域的部署，旨在通过制度创新，破解县域面临的医疗资源配置不均与医保基金使用效能偏低难题。针对近年来农村居民参保缴费意愿波动的现实难题，文件特别强调健全连续参保的激励约束机制。按照“投资于人”的战略逻辑，医保不仅是风险共担的保障工具，更承载着国家对农民健康福祉的制度承诺。而断缴往往导致小病拖大、大病致贫，不仅加重个人负担，也显著推高医保基金支出和社会救助成本。因此，通过激励约束机制稳定参保率，实际上是以较低的制度成本防范潜在的系统性风险，进而有效提升社会保障资源的配置效率。

如果说稳住参保率是从制度层面守住底线的话，那么合理扩大基层医疗卫生机构药品采购、配备和使用范围则是提升服务供给水平的靶向手段。长期以来，基层“无药可用”，农民不得不舍近求远就医，分级治疗难以落实。文件提出的这一举措，打破了不同层级医疗机构间的药品目录壁垒，可让农村居民在家门口就能获得与城镇居民同质的基本药物治疗，实现了效率与公平的有机统一。

统筹兜底保障与多元协同，激活养老与社保服务新动能

文件在“一老一小”问题上部署体现了“投资于人”战略的双重效应——既回应了老年群体的照护需求，也释放了中青年农村劳动力的发展潜能。文件不仅明确以居家养老为基础，通过社区嵌入，让基础性养老服务惠及更多农村老人，还通过统筹推进县乡普惠托育服务，让农村中青年摆脱家庭照料束缚，使其能够投入到更具生产力的社会劳动中，突显了兼顾公平与效率的制度安排。

在养老资源配置方面，文件提出要通过开发乡村公益性岗位加强对孤寡老人的照护。这是推动农村适龄、健康但又无法离乡的“半劳动力”转化为社会资本的有效举措，是乡村互助式养老的深化与拓展，有助于实现社会投资与民生改善之间的良性循环。

尤为值得关注的是，文件还明确提及加强对精神障碍人员的探访关爱。这体现了对效率至上的超越和修正。在市场失灵领域，政府必须通过“有形之手”来维护社会底线公平。关注弱势群体的心理健康与尊严，不仅是社会文明程度的重要标志，从长远看也是一种高效的社会投资。它能有效减少因精神问题引发的社会风险，降低社会治理的隐性成本，标志着乡村公共服务正从保障基本生存的公平向促进人的全面发展与维护人格尊严的更高层次公平稳步迈进。

综上所述，2026年中央一号文件关于县域民生的部署，体现了县域公共服务逻辑从“物本建设”向“人本运营”范式转变。其核心是一场以“投资于人”为导向的重大资源配置变革。实践中，地方政府唯有走出重物轻人的政绩误区，在教育、医疗、养老资源统筹中实现效率与公平的动态平衡，才能真正为中国式现代化筑牢最坚实的县域底座。

（作者分别系经济管理学院教授、经济管理学院博士生）