【编者按】 春潮涌动，盛会启幕。3月5日上午，十四届全国人大三次会议在北京召开，国务院总理李强作《政府工作报告》。《报告》在我校教师中引起热烈反响，新闻中心推出“两会智谈”专栏，特邀请学校有关专家教授围绕现代农业前景，以智识对话发展，以案例诠释政策，解码中国式现代化发展的新动能与新图景。

鞠荣华：提振消费可从适度提高农民基础养老金水平着手

2025年政府工作报告将“全方位扩大内需”列为十大任务之首。中国农业大学经济管理学院教授鞠荣华认为，农村市场是扩内需的蓝海，提高农民养老金，不仅可改善民生，还能通过激活农村消费链条，助力城乡经济循环。

一、提高农民基础养老金的现实动因

根据国家统计局的数据，2024年我国农村居民人均消费支出仅为城镇居民的42%，其背后的原因之一是农村养老金平均水平不足城镇职工养老金的10%。低水平养老金导致农村老年群体陷入“消费抑制陷阱”：医疗支出压缩、耐用品更新停滞、服务消费近乎空白。老年群体因养老金不足依赖子女赡养，而进城务工的“农二代”为履行赡养义务，不得不压缩自身消费。这种双重挤压不仅削弱当下消费动能，更可能形成“低保障—低消费—低发展”的恶性循环。

在“双循环”新发展格局下，激活农村市场已成关键突破点，政府工作报告首次将“农村消费扩容”列为扩内需专项行动。通过提升农民养老金水平，可以增强农村消费能力，激活下沉市场，进而反哺产业升级。日本经验表明，农村社会保障水平提升可使消费结构从“生存型”（食品占比40%）向“发展型”（文教、医疗占比50%）转型。

我国农村消费中发展型支出占比不足30%，提升农民养老金水平将加速这一进程。当老人不再为看病发愁，乡镇药店的慢性病用药销量就会上升；当家庭收入有了稳定预期，更新家电、购买农机的意愿自然增强。1975-1985年日本农民养老金提升期间，农村消费市场中医疗支出占比从18%升至27%，耐用消费品普及率提高40个百分点。

二、农民基础养老金的合理水平及经济拉动效应

农民养老金的提升幅度可综合考虑基本生活需求、财政可持续性及政策衔接等多重因素。

根据相关统计数据，农村老人月均食品消费约300-400元，慢性病用药月均支出150-200元，维持基本生存需求的最低标准应不低于500元/月。基于2024年城乡居民基础养老金数据（全国最低标准143元/月），若全国1.7亿农村老人基础养老金提高至500元/月，年新增支出约为：7300亿元（1.7亿×（500-143）×12），占2024年全国一般公共预算支出的2.6%。可以将500元/月设为农民养老金水平提升的中期（5年内）目标；短期内可先提升至300元/月，至2035年提升至800元/月。

据测算，农村老人边际消费倾向约为65%，按照中期500元/月的养老金水平计算，年直接消费量可增加约5000亿元。此外，农民养老金提高还可以减轻子女的赡养压力，间接提升他们的消费意愿。据测算，每减少1元赡养支出，农民工家庭消费倾向提高0.3元，间接带动年消费约2000亿元。综合直接消费与间接拉动效应，农民养老金提升至500元/月后，年消费总增量可达约7000-8000亿元，占2024年社会消费品零售总额（48万亿元）的1.5%-1.7%。每投入1元财政资金，可撬动消费约1元，显著高于基建投资0.5-0.8的撬动比。

农民养老金的提升会带来短期的财政负担，但其对激活农村消费需求和推动乡村全面振兴具有战略意义，符合当前“扩大内需、促进经济循环”的政策导向。

三、农民基础养老金宜由中央财政兜底

作为社会保障体系的重要组成部分，农民养老金的资金筹措机制直接关系到政策的公平性与可持续性。提高农民基础养老金水平，关键在于确立中央财政在养老金筹措中的主体责任。中央财政需承担资金筹措主渠道的作用至少有以下几个理由。

一是解决制度性的历史欠账问题。农民群体曾通过缴纳农业税和低价粮食供给支撑国家工业化进程，但农民群体始终未被纳入现代社会保障体系，形成制度性历史欠账。中央财政承担养老金筹措，本质上是通过代际转移支付完成历史债务清偿。

二是应对分税制下的财政失衡。1994年分税制改革后，中央财政集中了主要税源，但社会保障事权下沉至地方政府。这种"财权上收、事权下移"的格局，导致经济欠发达地区无力承担农民养老金提标需求。

三是实现农民养老金的地域公平。农民养老金的目的是使全国农村老人享受无差别的基础保障。但当前城乡居民基础养老金呈现"东部沿海自费提标、中西部依赖转移支付"的割裂状态。唯有中央财政通过转移支付进行"抽肥补瘦"，才能实现基本养老服务的均等化。

四是改革新农保制度设计的需要。2009年新农保实施时确立的"个人缴费+集体补助+政府补贴"模式，在实践中异化为"个人低缴费+政府低补贴"。这种低水平统筹模式已触及制度天花板，必须由中央财政实施"顶层重置"。

五是有利于巩固脱贫攻坚成果。提高农民养老金是巩固脱贫攻坚成果、防止返贫的关键举措之一。通过增强收入稳定性、释放消费潜力、阻断贫困传递、优化治理结构，能够系统性提升脱贫地区抗风险能力，为乡村振兴提供持久动力。

中央财政兜底不仅是对农民历史贡献的补偿，更是通过代际转移支付实现社会公平，缓解农民工赡养压力，间接提升年轻群体的生育意愿和消费信心。

四、农民基础养老金提升的资金筹措渠道

2025年政府工作报告提出：“提高城乡居民基础养老金”“统筹安排收入、债券等各类财政资金”。提升基础养老金水平，可通过以下渠道进行资金筹措。

一是发行特别国债筹集资金。通过特别国债筹集资金，可迅速补足历史缺口并提升保障水平，直接释放农村消费潜力。当前国内利率处于历史低位，适合通过发行长期特别国债的方式筹集农村养老金，可通过“超长期限+专项管理+多元偿债”组合实现资金高效利用，形成“民生改善—经济增长—财政增收”的良性循环。

二是优化预算支出结构。中央财政通过优化预算支出结构，将农民养老保障列为优先支出项目。在一般公共预算中设立“农民基础养老金专项”，逐年提升支出占比，确保基础养老金标准与经济发展同步增长。

三是建立国有资本收益定向反哺机制。国有企业作为全民所有制经济主体，其收益应定向反哺社会保障体系。提高央企利润上缴比例，其中增量部分专项用于补充城乡居民养老基金；将部分竞争性领域国有股权（如金融、能源等）划转至社保基金，通过股权分红和资本增值实现资金长效供给。

四是提升社保基金的投资收益。通过市场化运作提升养老基金收益，降低财政直接投入压力。在现有国债、银行存款等低风险资产基础上，增加基础设施REITs、绿色债券等稳定收益品种，提升目标年化收益率。成立城乡居民养老基金投资专户，委托全国社保基金理事会统一管理，利用其成熟的资产配置能力实现保值增值。

五是建立税收反哺机制。将消费税收与养老金体系联动，形成“消费—养老”资金循环。对奢侈品、高碳排放商品等征收附加税，税基的一定比例定向划入养老基金。将增值税中央分成部分按比例注入养老金池，体现税收“取之于民、用之于民”原则。

鞠荣华认为，提高农民养老金绝非简单的民生兜底，而是关乎中国经济转型升级的系统工程。2025年两会释放的政策信号表明，决策层正以“养老金融入”为支点，撬动农村消费市场、优化收入分配格局、重塑城乡关系。这一改革既需要“提标扩面”的魄力，更考验“机制创新”的智慧。当6亿农村居民不再为养老焦虑，其释放的消费能量将成为中国经济穿越周期、行稳致远的关键动力。（鞠荣华 中国农业大学经济管理学院教授）