柯炳生：欧盟农业补贴的特点是什么？
柯炳生
30年前，我在德国留学。系里有了习惯，每天上、下午各有一次集体喝咖啡的时间，全系的教授和博士生都到一个大房间去，围坐着，一边喝咖啡，一边闲聊。聊的话题，以时政和农业问题为主。只要一聊到农业话题，总离不开一个词：过剩。那时，我国还在实行粮票制度，我还不太习惯讨论过剩问题。我问导师，农产品过剩问题有多突出？导师略一思索，回答说，欧共体预算支出的70%，用于解决农产品过剩问题。欧共体是欧盟的前身。用于农业的预算支出，实际上就是农业补贴。
欧共体实行全面的保护价政策，即：每年制定一个保护价，国家按照这个价格进行托底收购。保护价政策，调动了农民生产的积极性，同时，农业技术进步非常显著，生产效率提升很快。结果，欧共体国家农产品生产持续大幅度增长，很快就从不足，变为严重过剩，政府不得不出资收购储藏。以至于当时有所谓的“小麦山”、“牛奶海”之说。保护价政策，使得内部价格远远高于国际市场价格，最多高出50%以上。这样，要出口的话，就必须进行补贴；同时，还必须实行高关税，防止进口产品的冲击。在我读书的那4年间（1985-1989），为消除过剩农产品，欧共体的补贴支出，增加了50%，从180亿美元增加到了270亿美元。
面对这种情况，欧共体内部有过激烈的争论，从学者到政客。拥护补贴政策的人说，补贴政策，大大促进了农业发展，大大提高了食物自给率，保障了粮食安全，是很成功的政策。主张改革的人说，这个政策造成了过剩，导致大量补贴，补贴是浪费，应该取消或减少，出路在于提高生产效率，提高竞争力。结果是，1992年，进行了一次改革。这次改革的最大创新，是首次引入了直接补贴措施。但改革并不彻底，仍然保持原政策体系不变，只是把保护价水平降低了一些，同时给农民提供相应数额的直接补贴。由于降价幅度不大，因此，并没有从根本上解决问题。
高过剩和高补贴压力，世贸组织谈判压力，再加上欧盟东扩，一系列因素，终于促使欧盟对农业补贴政策进行了颠覆性改革。改革决定是2003年通过的。根据改革决定，欧盟全面取消了原来的保护价收储政策，而代之以单一的“脱钩补贴”政策。所谓的“脱钩”，就是补贴与生产什么、产量多少、市场价格高低等，均不再关联，不再挂钩；补贴只与基期土地面积多少有关，根据面积进行定额补贴。2003年，是欧盟农业补贴政策的一个重大分水岭。从此开始，欧盟的农业政策比起美国，变得更为市场化。
这项政策实行之后，效果很好。首先是大大减少了财政补贴压力，现在农业补贴在欧盟总预算中的比例，已经降低到40%以下；市场机制配置资源更合理，欧盟的农业更有竞争力，欧盟的市场价格与世界市场价格之间，不再有政策性壁垒；补贴属于绿箱政策，不再有WTO贸易争端，等等。
2013年，欧盟又对上述政策进行了进一步的调整完善，确定了2014-2020年的政策方向、补贴标准和补贴预算总额。7年的预算总额是4080多亿欧元，平均每年580亿欧元左右。其中约78%用于农业直接补贴，其余22%用于农村发展。改革的总体方向保持不变，仍然实行脱钩补贴，更加强化了补贴对土地的关联性，要求农民注意保护土地和环境；更加突出市场导向，取消了对食糖、葡萄酒的生产限制；在直接补贴和农村发展的两类补贴资金使用方面，允许在一定幅度内相互替代使用；等等。
欧盟的直接补贴，按照全部成员国平均计算，为每公顷260欧元，相当于每亩130元人民币左右。欧盟各个成员国补贴强度（每公顷土地补贴金额）有很大的不同。在原有的17个成员国中，葡萄牙最低，为174欧元，希腊最高，为544欧元；而在新增的12个成员国中，立陶宛最低，为83欧元，马耳他最高，为494欧元。补贴强度不同，是因为各个成员国的补贴总量，是根据改革前的基期补贴数额确定的。2013年制定的改革目标，是到2020年时，把目前的差距程度减少三分之一，把补贴额度最低国家的水平提高到每公顷200欧元。
欧盟的直接补贴政策，具有突出的优点：一是真正实现了市场定价，价补分离；二是极为简便易行，高度透明；三是财政支出可控，提前早知道——农民早知道，政府也早知道；四是属于绿箱政策，没有贸易谈判纠纷。
欧盟的直接补贴中，绝大部分是采用脱钩补贴的方式。但由于各种特殊原因，也仍然还有很小的一部分，不到5%，还是挂钩补贴，即与特定的产品生产挂钩。主要是少量特殊产品。例如，对于甜菜，一方面限定生产定额，另一方面对定额内的生产，实行最低保护价（每吨甜菜26.29欧元），超出定额的不予补贴。另外，在一些特殊的地区，对棉花还有一点挂钩补贴。
就我个人的感觉而言，欧盟农业政策改革最值得称道的效果，也许应该是，其大大提升了国际竞争力。30年前，欧洲内部的小麦市场，是要靠高进口关税保护的。而现在，今年8月份，欧盟小麦的价格，每吨只有140-170欧元，折合人民币为1100元-1300元。这是30年前无论如何也想象不到的。
往期“三农思语”：